关于油田企业复垦土地折抵建设用地指标可行性的调研报告

摘 要：根据复垦企业、被占地农民的主客观情况，制定一些可充分调动各方积极性和主管能动性的实际政策，给予建设用地指标折抵置换的明确程序，鼓励更多的油田企业投入到土地复垦工作，促进国家耕地保护制度的贯彻落实。

关键词：油田企业；复垦土地；调研报告

中图分类号：F272 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）04-0030-02

为转变土地利用方式，促进土地合理利用，保障矿业生产需要，根据国土资源部耕保司要求，中国石油化工集团公司对中原油田分公司（以下简称中原油田）开展了油田企业复垦土地折抵建设用地指标有关问题的调研。此次调研活动共走访油气生产单位7个，实地考察井场200余个，对废弃井场、现用井场及生产设施用地情况进行了详细调查。现将调研情况汇报如下：

一、中原油田勘探开况简介

中原油田位于河南、山东两省交界处，是中国东部地区一个集勘探开发、炼油化工、油气销售于一体的重要的石油天然气生产基地。1975年开始大规模勘探，1979年正式投入开发，主要勘探开发区域包括东濮凹陷、四川普光气田和内蒙探区。现有用工总量3.7万人，资产总额476.94亿元。东濮凹陷横跨豫鲁两省，面积5 300平方千米，累计探明石油地质储量5.79亿吨、天然气地质储量1 317.46亿立方米，生产原油1.26亿吨、天然气327.44亿立方米。普光气田位于川东北，是国内迄今规模最大、丰度最高的海相气田，面积1 116平方千米，探明天然气地质储量3 813亿立方米。内蒙地区拥有3万多平方千米的勘探面积，目前已建成10万吨原油生产能力。

二、中原油田可复垦生产用地情况现状

中原油田一直对生产设施用地管理十分重视，早在勘探开发初期，就成立专门的土地管理部门，通过建章立制逐步规范和强化对油水井、油气管线等设施用地的管理。但由于受计划经济时期油气产量的影响，再加上不法分子的破坏、生产设施的逐步老化、自然灾害等因素的影响，中原油田油区内出现数量较多的废弃生产用地和污染土地等可复垦土地。

（一）持续加强土地复垦体系建设

20世纪90年代，中原油田即开始着手土地复垦工作。在油田内部，领先其他兄弟单位成立土地管理办公室（正处级单位），专门负责污染土地的复垦工作，与国内知名土壤研究单位合作探索土地复垦新技术。经过沟通和协调，2010年，濮阳市人民政府成立濮阳市油区污染土地治理恢复领导小组，由主管市领导亲自担任组长，政企携手共同开展污染土地治理工作。

（二）废弃生产用地和污染土地现状

1.废弃生产用地和污染土地出现原因

中原油田的主要勘探区域东濮凹陷，其地质构造属渤海湾沉降带的一部分，是一个由地质断裂而形成的具有裂谷特点的盆地，油层多属复杂断块。经过三十多年来的勘探开发，部分小断裂块油层油气资源急剧下滑，达到地废或工废条件，处于关停报废状态。同时，油田企业点多、面广、线长的开放性特点，使不法分子打眼、盗油的现象屡禁不止，不时造成管线穿孔、跑水污染土地。而且，20世纪90年代和本世纪初，地处黄河滩区的濮阳地区先后两次爆发特大洪水，中原油田多处计量站、联合站、污水处理站被淹，工业废水被洪水冲灌，蔓延污染大量土地，后经测量，油区内被污染土地多达数万亩。

2.废弃生产用地现状

经统计，中原油田共存在报废井3 776口（2000年以前报废的有1 419口，2000年以后报废的有2 357口），占地19 253.629亩（不含未勘测井场429宗）。其中，报废后又重新利用的有642口，占地3 678.1552亩。

3.污染土地现状

中原油田的油水井等生产设施多处于油区农田之间，与农田交错纵横，两次特大型洪水的漫灌，给中原油田留下了数万亩污染土地，百姓不愿耕种，而中原油田多年来也一直承担着高额的青苗补偿费用，不仅影响了濮阳地区的耕地保有数量，也给面临资源接替不足的中原油田带来了巨大的成本压力。

（三）复垦土地折抵建设用地指标的可行性

1.中原油田持续生产急需建设用地

随着国家经济发展的持续深入和开展，能源需求不断攀升。中原油田作为一个重要油气生产基地，每年承担着紧张的生产任务和压力，仅在濮阳地区每年平均需要钻井240余口，钻井临时用地约需要3 600亩，完钻后需征地约576亩。但根据现存的矿业用地政策，油田从开始申请用地到取得全部用地手续平均需要两年左右的时间，且根据目前濮阳地区的征地价格，每亩地的平均征地成本约为12万元，这样油田每年的征地费用即高达6 900多万。同时，濮阳地区要求油田在临时用地时必须提前交纳耕地占用税，依据每亩2.2万元的征税标准，仅临时用地一项每年就需交纳7 920万元的费用，油田已难以承受。因此，希望能找一个政企双方都能接受的方式解决建设用地的指标问题。

2.中原油田土地复垦工作成效明显

历经二十多年的探索，中原油田与西北农业大学、清华大学等科研院校在濮阳地区利用国内较为领先的污染土壤修复技术，对油区污染土地进行了治理实验。治理后，经检验土地的pH值

如果该土地复垦的方式得到国土资源部门的明确认可，中原油田每年可实现复垦标准耕地1 000余亩，即可提高油区耕地保有面积，也可缓解油田建设用地指标紧张的压力，简化建设用地申请程序，提高油气生产效率，促进国家能源供应。

3.复垦土地折抵建设用地指标的政策依据

2003年，国土资源部《关于印发〈土地开发整理若干意见〉的通知》（国土资发[2003]363号），文件规定：“坚持鼓励土地整理和复垦的有关政策。鼓励单位和个人依法运用土地整理新增耕地指标折抵政策，开展农地整理；运用建设用地指标置换政策，整理农村废弃建设用地；运用复垦土地置换政策，复垦历史遗留的工矿废弃地；运用各项优惠政策，治理自然灾害损毁土地。”

据调查，从1998年开始，山东省、浙江省、北京市已陆续开始推广建设用地指标置换和农用地整理指标折抵的做法。2001年浙江省折抵指标调剂面积69 210亩，2003年，山东省枣庄市国土资源局折抵调剂建设用地指标3 000亩。从上述地区的实践来看，该做法对加强耕地保护，促进土地的集约和合理利用，保障地区经济和社会协调发展起到了积极的作用。

三、几点建议

（一）加快土地复垦的制度化建设

调研中发现，目前国家关于土地复垦的规范性文件中，虽然建立了完善的管理制度体系，但县区基层国土资源部门却缺乏明确的操作规程和认定标准，而油田企业急需各级国土资源部门对土地复垦整理开发项目筹资、建设用地指标折抵、挂钩和置换等新情况、新问题及时出台配套政策和具体方案。一是要简化办事手续，优化工作程序，强化管理职能，特别是强化和明确国土资源管理部门对土地复垦项目竣工验收的权限和标准。二是建立奖惩机制，充分调动基层国土资源部门实施土地复垦的积极性和创造性。

（二）规范建设用地指标折抵程序

建设用地指标折抵的做法现在仅是在部分省市实行，各地规定的程序和标准不一，甚至多数地区尚未开始实施这一做法。但实践证明，建设用地指标折抵和置换政策对浙江省、山东省基础经济建设的飞速发展起到了积极的促进作用。因此，建议国土资源部门能尽快出台政策，明确建设用地指标的置换折抵的审批部门、申请条件等操作事项，以便基层国土资源部门和相关企业能行之有据。

（三）土地复垦工作应符合实际

中原油田地处山东、河南两省交界，油区农区相互交叉，耕地质量相对较低，经济相对欠发达，而长久以来，油田应政府要求对污染土地的高额赔偿，使农民对复耕后的土地缺乏耕种的积极性，复垦后土地农民拒绝接受，一边外出打工一边领取油田每亩1 300多元的赔偿，不仅浪费了大片的复耕土地，也加重了企业的发展负担。因此，土地复垦政策应更加符合实际，统筹考虑基层国土资源部门、复垦企业、被占地农民的主客观情况，制定一些可充分调动各方积极性和主管能动性的实际政策，给予建设用地指标折抵置换的明确程序，鼓励更多的油田企业投入到土地复垦工作，促进国家耕地保护制度的贯彻落实。