治理理论下的社会组织管理探讨

摘要：从社会治理视角看，社会组织作为多元管理格局中的一元，在政府、市场、社会三大组织环境中发挥重要作用。当前社会组织管理体制存在体制性困境。基于治理理论，社会组织管理应从政府、市场与社会组织的均衡发展入手，加强制度建设与环境建设，形成多元共治的社会组织管理模式，使社会组织的发展与社会建设相匹配，形成同步发展、良性互动的状态。

关键词：社会治理 社会组织 管理

中图分类号：C93文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）24-0277-04

随着中国改革开放的历史进程和全球化浪潮，社会涌现出一批以社会民间力量为主导，以服务大众或互惠为主要宗旨，具有非政府性、非营利性、自治性、志愿性的各种正式或准组织性的组织。中国社会组织管理采取双重管理体制，这种双重管理体制既是在特定历史条件下对社会组织实施有效监管的现实选择，也是实现政府职能转变的有效途径，为社会组织的生存和发展提供了制度和信任基础。但是，从另一方面来说，这种双重管理体制由于各种历史原因形成了“政社不分”、社会组织的公众认可度及其自身能力不足等问题。因此如何进行适当的制度安排，如何突破体制困境、构建理想的社会组织管理体制已成为推动中国社会组织发展，从而促进和谐社会建设的重要基础。

一、治理的内涵与基本理念

治理理论是20世纪80年代在西方新公共管理运动中诞生的一种理论。该理论主张消解政府垄断公共事务的权力，由政府、市场、公民社会共同参与社会公共事务的管理，从而达到公共利益的最大化，实现整个社会的和谐发展。治理理论是对政府与市场、政府与社会、政府与公民这三对基本关系的反思中产生的，现已逐渐成为公共管理的一个重要价值理念和实践追求。治理理论在政府、社会与市场三者角色的定位以及如何通过相关制度和机制实现三者之间的协调与合作等诸多重大问题上取得了研究上和实践中的成效。

治理理论的基本理念有以下几个方面：

（一）社会治理多元主体论

治理理论认为，治理与统治不同，其本质性区别在于对于权威的要求。治理也需要权威，但这个权威并非必须是传统管理中的政府。在政府与社会、政府与市场的关系的认识上，治理理论认为，传统行政管理体制的合理性基础被打破，政府不再是唯一的公共服务和公共产品的提供者，而更多的转向为社会主体活力的持续释放提供制度保障这一角色上来。政府从繁杂的具体事务性工作中解脱出来，用法律、经济乃至政治的途径与方式发挥全局性统筹协调功能，开始做更多的冷静思考、制度研究和长远规划。罗西瑙指出：“与统治不同，治理指的是一种有共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。”因此，治理的主体既可以是政府、公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理理论者质疑政府作为单一中心治理者的合法性，认为公共机构的作用是有限的，主张建立一种多中心的社会治理模式，只要各种公共的和私人的机构行使的权力得到了公众的认可，就都可以成为在各个不同层面上的权力中心。

（二）多元社会管理工具或手段

治理主义者主张运用多元化社会管理工具与手段提高效率，通过运用新的管理方法和技术重塑和整合传统管理方式和流程，提高政府的办事效率和透明度，通过新方法、新技术与政府改革和社会服务的有效结合，使更多的社会组织和个人参与公共服务，促进公共服务的社会化。“在公共管理的事务中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任运用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。”治理主义者认为，针对社会阶层的分散化、利益群体的多样化趋势，社会治理的手段应由单一向复合转变。多元社会要求权力与利益的分散化，这要求在制定社会方针、政策、措施时必须考虑不同社会阶层的利益，以社会最大利益为取向，使处于社会弱势地位的群体利益得到有效保护和体现，这要求权力实现的手段的多样化。任何一个社会治理主体都不拥有充足的知识和资源来独自解决所有问题，它们彼此依赖采用不同方法解决不同问题。这样社会治理手段必须由单一转向复合，通过多种方法解决不同社会阶层的公共利益和公共原则的认同和形成问题。

（三）多元化社会诉求

社会治理的多元诉求体现在四个层面上。政府治理工具的多样化：除了传统的行政手段外，以市场为核心的治理工具和机制，财政性工具与诱因机制，管制性工具与权威机制等都可以作为政府治理的手段，甚至能在很大程度上转变政府在治理过程中的角色形态。治理主体的多元化：政府与其他社会组织一方面都没有单独应对所有公共问题的资源与能力，另一方面又在各自熟悉的领域拥有解决问题所需的比较优势。各尽所能成为实现良好治理的前提条件。公共权力的多中心化：要实现各尽所能的良好治理，就必须让治理的各个主体参与权力度分享。在立体的合作网络中权力的网络化分布，形成了对政府权力的强有力约束，保障了其他治理主体在治理活动中的独立。政府与其他主体的互动合作：主体的多元化可能导致不同利益主体的对抗与对立。然而，公共治理是以公共利益为根本目标的合作网络管理。共同的目标，与相互信任的文化及由此形成的协商对话的行动方式，确保了合作网络成员之间能够精诚合作，弥补各自不足，在公共利益中携手共进。

二、当前中国社会组织建设的现状与问题

改革开放以来，中国社会组织建设成效显著，社会组织已经成为沟通党和政府与人民群众的桥梁和纽带，成为中国经济社会发展中一支不容忽视的力量。

（一）中国社会组织发展的规模与速度

近年来，中国社会组织发展进入快车道，社会组织发展的速度呈现快速发展的态势。从中国民政部2009年统计数据可以看出（见图1、表1），在民政部门登记注册的社会组织由2001年的21.1万个迅速增长为2009年的43.1万个，年均增长超过9.3%，这些社会组织业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工伤服务、农村专业经济等社会生活的各个领域，吸纳社会各类人员就业544.7万人；形成固定资产1 030亿元；2009年各类社会组织接收社会捐赠共440.7亿元，其中公募基金会和非公募基金会共接收社会各界捐赠183.6亿元。

（二）社会组织的整体影响力逐渐增强

随着社会组织的快速发展，社会组织的作用日益显现。据统计，“汶川特大地震”发生后，全国各类社会组织累计募集款物356亿元，动员志愿者500多万人次，为灾区人民战胜灾害、重建家园提供了强有力的物质帮助和精神支持，成为抗争救灾的生力军。社会组织已经涉及和进入社会生活的各个层面，在促进经济增长、繁荣社会事业、参与公共管理、开展公益活动和扩大对外交往方面都显示出越来越重要的作用。

（三）政府、市场与社会组织之间力量对比的变化

随着中国社会事业的不断发展，政府、市场与社会组织之间的关系和力量对比出现了一些变化：通过体制改革，政府努力向现代有限有效政府的方向发展，通过分权与放权的方式向市场组织和社会组织让渡了发展空间、机会和资源。市场则经过三十多年的快速发展，基本上已经成长为比较独立的主体构造，成为中国市场经济发展的基石，并对政府和社会的治理走向产生巨大的影响。社会组织的发展虽然还面临若干制约，但其发展势头强劲。社会组织的发展代表着中国社会现代化发展的需要，是填补国家组织相对退出后留下的社会空间的需要，是中国促进社会整合与和谐的需要。从三种组织的力量对比来看，政府依然是最强的一方，对其他两方组织发挥着领导、主导或制约的作用。市场组织的力量也大，并有由于市场组织在推动经济发展的作用，与政府之间基本上是合作的关系；而社会组织三者之中力量偏弱，其地位与作用有待进一步提升。

（四）社会组织发展存在的问题

从总体上看，与中国经济社会发展的新形势和构建和谐社会的新要求还有差距。从社会组织管理的角度看，中国社会组织建设存在以下主要问题：

1.社会组织发展存在体制。现行社会组织管理采取“归口登记、双重负责、分类管理”模式，加之中国社会组织具有官民二重性与非竞争性特点，使得社会组织独立自主发展非常困难，从而陷入“门票难”的窘境。按照《社会团体登记管理条例》的规定，社会组织的登记需要具备一定数量的注册资金和最低限度的人数要求，申请成立须经其业务主管单位审查同意等。这就要求社会组织注册必须通过挂靠政府相关部门或国家事业单位方能成行。由于被挂靠单位既不能从中获益，且要担当一定的政治风险，因此被挂靠单位自然在选择社会组织时慎之又慎。一些社会组织在找不当合适的挂靠单位时就会出现不经业务主管单位而寻求工商部门登记甚至甘愿处于不合法的灰色存在。这种状况说明采取“一刀切”式的登记管理制度是不合理的，势必造成大量“合法律性”，但却不具有“正当性”或“合理性”的社会组织存在；而把大量具有“合理性”或“正当性”的社会组织视为“非法”，并排斥在管理范围之外，也将导致社会组织管理的覆盖面过窄。

2.社会组织发展缺乏资金与人才。一方面，中国社会组织发展缺乏资金。目前，中国民间组织资金最为普遍的来源是会费，由于各类行业组织资金、能力不足，会员覆盖率偏低，因而会费、咨询服务费大多难于维持自身生存发展，经费不足问题已成为制约大多数社会组织发展的瓶颈。出现这种困境的缘由主要在于社会支持不足以及社会组织的市场化程度不高等。中国社会的志愿捐总量仍然相当有限，远远低于世界上许多国家的水平。另一方面，中国社会组织的发展面临着人才和人员待遇问题的压力。由于社会组织不同于行政机关和事业单位，需要通过自收自支解决工资、福利等问题，收入低且不稳，无法吸引高素质人才专职从事民间组织工作，既缺乏热心从事社会组织工作的专职工作人员，又缺乏有能力推动社会组织发展的高级人才。据统计，中国社会组织人才缺乏现象严重。特别是缺少从事社会工作的专职人员，其次是缺少年轻人才和高学历人才。这种困境主要原因在于制度上缺乏必要的规范。中国现行社会组织管理体制对社会组织的人员编制、职称评定、养老保险、医疗保险、税收减免、收费许可等方面缺乏完善的、相配套的法规与政策，从而导致多数社会组织的队伍不稳定，人员结构老化，缺少应有的活力和作用。

3.社会组织自身公信力有待提高。中国社会组织的发展还面临来自政府和社会的信任与合作缺乏的困境。公民社会理念尚未深入社会，加之许多社会组织的活动在效率、效果和透明度方面存在一定问题，它们的行动很容易遭到社会公众的怀疑。政府出于社会稳定与国家安全等方面的顾虑也间接促成了这种不信任度的扩张。

4.社会组织法规体系尚不健全。中国社会组织立法总体上层次低，政策环境不完备，内容不完善。目前国务院颁布的只有《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》，民政部出台的《取缔非法民间组织暂行办法》、《中介服务收费管理办法》、《民间非营利组织会计制度》、《救灾捐赠管理办法》和民政部与其他部门联合下发的规范性文件等。目前社会组织的法规和规章主要以程序性规范为主，实体性规范明显不足，社会组织的一些现行管理条例缺乏操作性和针对性，一些管理条例已经较难适用现实中社会组织的管理。

三、治理理论下的社会组织管理

治理理论认为，公共治理的主体是多元的，社会组织是政府和市场之外的重要治理主体。善治是治理理论的追求目标，善治就是一种良性的治理结构，它需要不同治理主体的合理分工、合作努力，不同主体能够形成一种良性的“伙伴关系”。从治理的理念出发，中国社会组织建设的关键是构建政府与社会组织之间良好的“伙伴关系”。国家和政府应充分认识到，社会组织的充分发展是构建和谐社会的基础，社会组织在提供公共产品、改善政府与社会之间关系、参与政策制定和反映公民诉求、保护弱势群体、促进民主化进程等方面具有积极作用。政府需要切实转变职能，对公共领域中容易产生政府失灵或市场失灵的部分交给社会组织，培育社会组织的自我管理和自治能力。从实现良好社会治理出发，我们对社会组织管理方面提出如下建议：

（一）转变政府职能，形成政府、市场、社会组织三者之间相互制约、相互平衡的稳定结构

从制度设计层面看，培育社会组织的制度性前提是政府职能转变，把原来由政府包办且办不好的事情剥离出来，以项目招标和委托等方式，交由社会组织承接，政府才能实现功能重新定位；把部分公益交由公益类事业单位承担，以实现政府、公益类事业单位与社会组织三者之间的功能耦合。在行政管理领域推进市场取向的改革，政府要从促进市场与社会协调发展的全局出发，积极转变职能，为社会组织发展让渡空间，给予社会组织提供更多的支持。一方面，政府通过制定市场规则、加强宏观调控和监督管理、提供公共服务，更加高效率地实现其宏观层次的职能；另一方面，社会组织可以更多地接替政府以往在中观层次的职能，在政府与市场、政府与社会、政府与企业、宏观与微观之间进行协调，向社会提供更多的更具灵活性的公共服务，促使其自身获得更快的发展。

（二）转变观念，政社分开，建立良好“伙伴关系”

改革开放以来，中国在转变政府职能，推行政企分开、政事分开方面取得了很大进展，激活了一大批企事业单位。但在政府与社会组织的关系调整方面则显得较为滞后。目前中国社会组织具有官方色彩浓厚，民间性、自治性相比较为淡化的特点。许多社会组织在组织、职能、活动方式、管理体制等多方面严重依赖政府，甚至仍然作为政府的附属机构发挥作用。这种状况导致社会组织在发展中容易忽视或难以代表会员的利益和愿望，从而丧失必要的社会信任和支持，也影响到社会组织的参与能力。因此，有必要调整和规范业务主管单位与社会组织的关系，实现政社分开。根据社会治理理论的要求，政府应树立与社会组织平等、互信、合作的观念。现代社会组织并非简单的压力团体和国家管理的对象，更是现代社会治理伙伴。社会组织的低度发展，既不利于国家组织的机构改革和职能转变，也不利于市场组织的现代化发展。因此，政府要转变社会组织是其下属部门或隶属单位的过于行政化的趋向，真正将社会组织视为“良好伙伴”，视为社会主体自我协调、自我服务、自我管理的重要组织形式，树立与社会组织平等、互信、合作的观念。

（三）完善相关法律法规，保障社会组织有序运行

政府各有关部门要针对社会组织发展过程中遇到的现实困难和问题，加强调研，进一步完善培育和扶持社会组织发展的相关配套政策，优化社会组织发展的政策环境；建立健全社会组织工作人员工资、职称、保险、福利等方面政策法规，切实解决社会组织工作人员的后顾之忧。在行政法规层面，应争取早日修订和完善《社会组织登记管理条例》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》，颁布关于行业协会、公益医疗机构、公益教育机构等专业性较强的社会组织的专项管理条例，逐步建立分类监管的行政法规体系。要推进管理体制改革推进管理体制由重入口登记向准入和日常管理并重转变。政府要放宽社会组织的“准入条件”，将数量庞大的“非法”社会组织纳入国家统一的管理体系之中，以体现公民结社自由的权利。在此基础上，逐步加大对社会组织日常运作的管理，对其运作的规范性、合法性进行监督和管理，对其行为的后果及质量进行制约和监督。另外，加快研制社会组织的基本法也是加强社会组织管理的一项重要举措。到目前为止，中国还没有一部专门针对社会组织的统一立法，没有将各种类型的社会组织置于一个统一的法律框架之下，对社会组织的法律地位、主体资格、登记成立、活动原则、经费来源、税收待遇、监督管理、内部自律等方面的规定比较模糊，容易产生法律缺位现象。

（四）加强自身建设，提高社会组织服务水平

社会组织建设既要从政府管理入手，也要努力加强社会组织自身建设，提高社会组织的参与社会管理的素质与水平。首先，要在社会组织专业人才方面加大投入。拥有一批高素质、乐奉献的优秀人才，对于社会组织的生存和发展具有决定性的意义。社会组织有效开展工作的基本前提是拥有良好业务能力、专业素质和奉献精神的人才队伍。大力引进人才，特别是要加大对年轻、高学历、专业化、创新型人才的引进力度，这是社会组织从源头上消解人才困境的关键；还要加大专业人员的培训力度，加强社会组织工作者的专业知识、相关知识以及社会组织管理技能等方面的培训，提高社会组织专业人才的解决社会问题的实践能力，真正发挥社会组织在中国社会经济发展中的作用。其次，要加强社会组织的组织文化建设。文化是组织的灵魂。没有一个积极健康的组织文化，社会组织的功能就不能充分发挥。一方面，社会组织要做好自身定位工作：明确社会组织的宗旨，确定组织发展的目标与愿景，建立组织文化，提高社会组织的感召力和凝聚力。另一方面，根据组织自身特色提供志愿服务、直面社会问题，为弱势群体争取权利、表达诉求，建立起代表自己特点的团体文化和基本价值观，形成社会组织行为标准和伦理守则的动力和机制。最后，加强国际联系，提高社会组织品位。在全球化的浪潮中，社会组织的发展也要立眼于全球，走国际化路线。不仅要努力学习国外社会组织的先进经验，加强自身的基本建设，提高专业化素质和能力；还要积极向国外发展，加强与同类国际组织的交流与联系，真正做到与国际接轨。

总之，治理理论倡导的多元共治思想以及政府、市场和社会组织三大组织结构之间均衡发展的思想具有借鉴意义。当然，作为西方行政管理的一种理论构架，治理理论尚存在诸多不确定因素。鲍勃・杰索普将治理理论的内在困境概括为四种两难选择：合作与竞争的矛盾、开放与封闭的矛盾、可治理性与灵活性的矛盾、责任和效率的矛盾。运用社会治理理论必须根据国家的实际情况区别对待，对于中国强政府、弱社会的背景下，如何重新定位政府作为合作网络中的特殊行动者的角色尤为重要。总体上我们要向社会治理多元化的趋势发展，逐步提高社会组织在三大组织之间的力量对比，使社会组织成为社会管理与社会建设的重要一极。

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