国库集中支付制度下高校预算管理问题及对策研究

摘要：实行国库集中支付制度后，高校预算管理面临预算编制难度增加、预算编制不够细化和财务风险明显加大的问题。文章运用委托-理论进行分析，认为导致问题产生的原因主要包括预算编制方法落后、监督考评力度不足和信息技术应用落后三个方面。高校应该推行科学预算编制方法，健全监督制约机制，建立有效激励机制，建设预算管理信息系统，不断改进预算管理工作，提高预算管理的效率。

关键词： 国库集中支付制度 预算管理 高校

一、引言

（一）国库集中支付制度与高校预算管理

国库集中支付制度于2002年开始在我国部分高校试点，在取得一定经验之后，开始向全国高校推广。国库集中支付制度作为国库集中收付制度的一部分，对于加强财政资金支付使用过程的监控、规范财政资金使用行为、增强预算执行的透明度具有非常重要的作用。而预算管理作为高校财务管理工作的关键内容，其管理水平的高低和管理效果的好坏会对高校财务状况甚至高校全面运行产生非常重要的影响。将国库集中支付制度应用于高校，对于高校预算管理具有非常积极的作用，但是在国库集中支付制度与高校预算管理的衔接过程中也出现了一系列问题。为充分发挥国库集中支付制度的作用、提高高校预算管理效率，本文对存在的问题、原因以及应采取的相关措施进行了深入的探讨。

（二）委托―理论概述

委托―理论是研究经济活动中各种委托关系的理论。经济学上的委托关系泛指任何一种涉及非对称信息的交易，交易中有信息优势的一方称为人，另一方称为委托人。国库集中支付制度的交易主体分为财政部门、预算单位和银行三方。在它们的交易关系中，具有交易信息劣势的财政部门是委托人，具有交易信息优势的预算单位与银行构成人，它们之间形成委托关系。[1]

将委托―理论应用到政府与高校之间，则政府财政部门是委托人，高校是人。政府财政部门和高校之间所掌握的信息是不对称的，高校对于自身的运行、市场需求情况以及师资力量等重要信息具有天然的优势。除此之外，我国教育经费十分匮乏，国库集中支付制度在高校的实行能够有效提高预算支出的透明度，大大提高资金的使用效率。

二、国库集中支付制度下高校预算管理存在的问题

（一）预算编制难度增加

国库集中支付制度的实行给高校预算管理带来了非常多的变化。其中最主要的一个转变就是高校要将资金全部上缴财政，由银行负责代收、财政部门负责统一管理，高校预算支出渠道不得随意变更，当年预算支出金额仅限该年度使用，剩余部分不得转入下年度继续使用。面对这种情况，高校就必须在预算编制时将各种情况都考虑在内，以防止出现意外状况，由于预算资金不足而难以应对的尴尬局面。然而我国高校预算管理工作基本上是由高校财务部门独立完成的，预算人员如果对高校各部门下一年度的各项计划没有足够的了解，就无法全面详实地进行预算编制，容易出现各种问题。再者，由于高校预算编制人员业务水平不高，无法适应国库集中支付制度的需要，原本随意的预算编制方法一时很难改变，导致高校预算编制难度进一步增大。

（二）预算编制不够细化

高校实行国库集中支付制度之后，面临的预算管理问题更加复杂，需要进行更为细化的预算编制工作，但是我国高校预算编制工作存在预算编制粗糙、预算科目不够细化等问题，极大地影响了高校预算管理的效率和效果。例如高校的基本建设项目，在预算编制过程中随意性比较大，不能准确反映每一项开支的具体金额，这就导致国库集中支付时没有足够的依据，依然采用比较传统的统一支付方式，国库集中支付制度的优势无法得到充分展现。此外，由于国库集中支付制度实行之后预算批复比较困难，所以高校一般都会刻意增加预算支出，以备不时之需。然而由于高校各部门预算编制比较粗糙，对资金使用没有详细计划，会出现预算金额过剩，到了年底突击花钱的情况，无法充分发挥高校资金的使用价值。

（三）财务风险明显加大

国库集中支付制度的实行对高校财务安全是一个非常大的挑战。如果高校预算编制不精确、预算管理不科学，不但会影响高校资金配置的有效性，更严重的是会增加高校财务风险，威胁高校财务安全，影响高校各项工作的正常运行。高校预算管理随意性大，没有根据高校实际情况进行预算收支的编制，存在实际收入少于预算收入、实际支出却多于预算支出的情况。收入的减少和支出的增加会造成非常严重的预算缺口，此时高校就必须寻找其他途径来解决这种资金短缺的局面。尤其是近年来，随着高校办学规模的不断扩大，高校开始大力兴建各种教学楼、宿舍楼、图书馆等建筑设施，这无疑要求高校寻求更多的筹资渠道来满足这种不断增长的资金需求。门槛较低的银行贷款成为高校筹资的重要渠道，但是很多高校并不清楚银行贷款的性质，盲目贷款，如果遇到还贷高峰，高校的收入资金又无法及时到位，这样就很可能造成高校资金链的断裂，高校就会面临财务风险。

三、原因分析

（一）预算编制方法落后

一直以来，高校预算编制的主要方法是增量预算法，即在上年预算基数的基础上增加部分收支作为本年度预算。增量预算法具有简单明了、方便操作的优点，但是国库集中支付制度的实行对高校预算管理提出了更高的要求，增量预算法已经不能满足高校预算管理工作的需要，出现了很多问题。例如，各部门经费开支不是依据本部门本年度工作计划的实际情况，而是根据上一年度部门预算的基数，如果上一年度存在不合理预算，下一年度这种不合理预算不但不会得到改正，反而还会进一步加剧。这种情况固化了资金在高校各部门的分配比例，不利于资金的合理配置，极大地影响了高校预算管理的效率和效果。此外，高校在预算管理过程中，还存在非常大的随意性，各项预算收支没有经过科学的评估和论证，没有真正做到以收定支。

（二）监督考评力度不足

委托―理论认为两权分离是出现委托问题的主要原因，委托人和人之间存在较为明显的信息不对称现象。在国库集中支付制度中，这种信息不对称主要表现为高校比政府财政部门更多了解预算管理的各种信息，高校很有可能利用这种信息优势进行各种违规违法活动，套取国库资金。例如，在高校有可能会凭借信息优势和较小的风险约束来伪造虚假收款人，提供虚假收款人账户来套取国库资金，如果财政部门监督不力，违规行为得逞，财政资金就将从国库直接转移到非法收款人账下，这将造成国库资金的流失，损害国家利益。所以必须加强监督考评力度。然而，在国库集中支付制度的实行过程中，高校预算管理工作一般只重视事前控制和事中控制，却很少关注到事后监督考评工作，导致高校预算监督流于形式，预算制度形同虚设。

（三）信息系统不够完善

根据委托―理论，国库集中支付制度下高校预算管理存在问题的一个重要原因就是高校与政府财政部门之间信息不对称，造成这种问题的一个重要原因就是政府财政部门、高校与银行之间信息沟通渠道不畅通，没有完善的信息系统进行信息的交流与共享，导致预算管理工作容易出现各种违规行为。具体来说，首先在高校内部没有建立完善的预算管理信息系统，预算管理工作过程中的资金、人员、项目、报表等各种原始信息资料得不到妥善保管和有效利用，导致高校预算管理水平较低，工作效率低下。其次，在高校与政府财务部门以及银行之间也没有有效的信息交流系统，大部分信息都掌握在高校手中，政府财政部门对相关信息知之甚少，高校可能利用自身的信息优势套取国库资金，做出一系列违法违规的行为。

四、国库集中支付制度下加强高校预算管理的有效措施

（一）推行科学预算编制方法

国库集中支付制度要求高校必须要改变传统的增量预算方法，积极寻求更加科学合理的预算编制方法，根据实际情况，适时采用零基预算法、滚动预算法或者弹性预算法等预算编制方法。例如，以零基预算法为例，所谓零基预算法就是所有经济业务活动不受往年实际收支情况的制约，以零为基础来编制预算的方法。与传统的增量预算法相比，零基预算法能够使高校有限的教育资源得到更加合理的配置，跳出了部门经费只增不减的怪圈，极大提高了资金使用效率，具有广泛的应用价值。

（二）健全制约监督机制

委托―理论认为，委托关系下人出现道德风险的主要原因是委托人和人之间存在信息不对称现象，委托人只有通过加强对人的监管，充分表露信息，才能解决问题。所以，必须建立健全制约监督机制，减少甚至消除信息不对称问题，减少道德风险。首先，要建立政府财政部门与高校之间预算管理的内部控制制度，全面加强预算管理的事前监督、事中监督以及事后监督，避免各种违规违法行为。其次，要建立高校外部制约监督制度，政府审计部门以及社会公众要加强对高校预算管理的监督力度，高校预算管理相关部门也要及时向政府和公众进行信息公开，确保公众的知情权和监督权。

（三）建立有效激励机制

委托―理论认为，只有人在选择委托人所希望的行动时得到的期望效用不小于它选择其他行动时得到的期望效用时，人才有积极性选择委托人所希望的行动，这就需要通过有效的激励机制，增加委托人与人之间的利益一致性，减少人的道德风险与机会主义行为。[2]所以政府财政部门与高校之间必须建立有效的激励机制，不断增强高校执行国库集中支付制度的积极性。例如，可以学习企业的先进管理经验，在政府财务部门与高校之间建立绩效合同制度，将高校在执行国库集中支付制度中的表现纳入绩效考核之中，用签订合同的方式来强化高校的责任，明确奖励制度和违规成本，保证高校严格照章办事，有效规范高校预算管理工作。

（四）建立预算管理信息系统

高校应该尽快建立预算管理信息系统，运用技术手段提高预算管理的效率。信息不对称是造成高校预算管理出现问题的重要原因，为解决这一问题，就必须建立政府财政部门、高校以及银行之间的信息共享平台，将涉及高校预算管理的全部信息在共享平台上及时、快速、准确的进行。例如，高校可以建立一个预算管理数据库，将高校预算管理相关的资金、项目、指标、人员、机构等信息全部录入该数据库，数据库中丰富详实的资料可以为高校预算管理工作提高依据，能够很大程度上提高预算管理效率。此外，还要与政府财政部门以及银行之间做好沟通与合作，联合多个部门与机构建立信息沟通系统，保证信息通畅，避免信息不对称造成的一系列问题。

五、结论

国库集中支付制度对于高校预算管理具有非常重要的影响，在国库集中支付制度下高校预算编制的难度大大增加，预算编制不够细化，财务风险也明显增加。在委托―理论的框架下分析了这些问题的原因，具体来说主要包括预算编制方法落后、预算执行刚性不强、监督考评力度不足以及信息技术应用落后。

在今后国库集中支付制度的实践中，高校应该不断推行和运用科学的编制方法，更多采用零基预算等方法；建立健全监督制约机制，提高违规成本；建立有效激励机制，不断提高工作积极性；建设预算管理信息系统，提高预算管理效率。

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（许志刚，会计师，温州职业技术学院）