社会保障预算编制分析:公共预算模式比较视角

摘 要？演预算编制模式是社会保障预算编制的基础，直接决定了社会保障预算的基本框架及预算权力配置。合理的预算编制模式有利于确保社会保障财政可持续及提高社会保障事业的绩效表现。文章立足于社会保障预算的公共特性，尝试从不同公共预算模式的分析中探讨其在社会保障计划中的适用性问题，并据此提出中国社会保障预算编制的模式性建议。

关键词？演预算模式；社会保障预算；预算编制

中图分类号？演C913.7；F812.3 [文献标识码]A ？眼文章编号？演1673-0461（2013）12-0051-06

社会保障预算应该采用什么样的编制模式？这是决定社会保障预算编制的支撑性力量。因为预算模式是预算编制中的基本制度框架及设计理念及编制方法的重要体现，预算编制模式深刻地影响了预算要素的设置、信息的搜集、预算对象的界定及预算权力的配置。从我国的基本政策规定来看，社会保障预算属于公共预算的重要内容，其只能从公共预算的编制路径中去寻找可供借鉴的编制经验。

一、公共预算编制模式分析

在任何涉及到公共预算编制环节的问题上，都会直面“政府应当在哪些职能上花多少钱”和“为什么这笔钱应当给A，而不应当给B”这两个问题进行。围绕这两个问题的回答，我们可以给出“养人”、“办事”、“效果”等三种回答，实际上这基本上形成了公共预算三种不同预算编制方法。

（一）控制导向的分项列支预算（Line-item budget）模式

作为投入导向的预算，分项排列预算是合规性预算，预算准备和拨款必须遵守严格的事前控制。这种预算主要关注预算支出的特定用途，其目标在于对预算投入进行严格的控制。预算编制过程中将支出详细地科目化，对购买和雇佣进行严格的集中控制，从而严格监督支出机构的支出行为。从技术上来看，分项列支预算是一种功能预算，它首先将财政资金分配按照主要的组织单位进行分类，然后再按其内部的组织单位进行细化分类，接着支出按照预算会计科目具体分为：人员经费、公务费以及各种职能性支出等。而且，分项列支预算的“养人”特征非常明显，因此人事成本（工资、雇员福利等）通常占了预算的一半以上。

控制导向的分项列支预算出现的时代恰逢自由资本主义时期，小政府的理念根深蒂固，功能财政尚未产生。因此，政府的预算一般不关注长期的规划和结果而更多地强调支出控制，但分项列支的预算编制形式其实很难控制支出规模的发展，因为其关注重点是投入的控制，即资源资金是否按既定的方式和目的支出了，而不考虑支出本身是否必要。每个支出科目的成本一般都是建立在部门或者机构预算基数以及预期变化之上的，预算增长遵循“基数+增长”的渐进路径，而无法有效地服从于政策的优先次序、施政的战略和重点、政治承诺等功能性需求。

（二）计划导向的规划—项目预算（PPBS）模式

规划—项目预算是典型的以“办事”为基础的预算。从特征上看，PPBS首先要求各预算单位建立长期的规划，在规划的指导下编制今后三年的滚动预算及当年度的预算，以此来规避政府部门的短视行为；其次，PPBS改进了分项排列预算投入与结果不关联的弊端，要求在编制预算时一定要制定项目的目标、指标及考核衡量的标准，并结合实际情况在执行中进行追踪考核。就内在运行来看，规划项目预算是通过项目（program）把计划（plan）与预算（budget）联系起来，因此规划项目预算更关注目标的实现和政策价值的达成。对于规划项目预算来说，预算的重点不在局限于投入的控制，而在于产出的正当与合理性，即产出是否满足社会共同需要，并且使用成本—效益方法来分析和评估给这笔产出提供预算配置是否符合效益、效率和经济原则；规划项目预算要求相关预算主体在制定预算的时候一定要具有长远目标，而不能只关注某一年度的预算。这就要求预算应该建立在多年预测规划的基础上，虽然每年对预算做出更新和调整，但是预算的总体规划和目标是大致确定的。这让规划项目预算具备了战略性视野，有利于项目执行规划的长远性和科学性，具有比较明显的计划导向。

项目规划预算期望提供一个更加理性的预算资源配置方案，这种方案有效地把民众的需要、政府满足需要的项目、项目的效果、时间变量（年度计划）、项目的达成时间（规划周期）等变量有效地联结起来，同时也期望打破渐进主义预算模型“基数+增长”的资金增长路径。但预算环境面临较大的不确定性，规划项目预算过于强调规划及编制理性，这使其在日渐庞大的经济社会环境中遭遇技术尴尬。

（三）投入与产出并重的绩效预算模式

绩效预算（Performance budgeting）是着眼于工作表现与管理成效的一种公共预算，“绩效预算是为了说明拨款为了实现什么目的，为达成如此目标需要花多少钱，在预算过程中使用什么量化的方法能够衡量过程中取得的成果和工作完成情况。”[1]而世界银行则认为（1998），绩效预算通过对于政府效率的长期关注以及努力将政府活动的信息整合进预算过程，使得预算决策能够在很大程度上建立在政府做了什么与花费了多少成本这一联系之上。这种改革……是设计出来使得管理者能够对工作量与单位成本进行测量。[2]因此，可以这样认为绩效预算首次将政府支出与绩效联系起来，预算在提供预算资金的同时，还关注绩效目标的达成。在这种预算模式下，预算拨款主要是拨给具体的活动而不再像传统预算那样，拨给与预算科目相联系的支出用途或者项目。预算更加紧密地把机构的活动成本和具体活动以及产出联系在一起，把支出与产出之间联系起来，使得政府能够以较少的成本提供更好的服务。

除了明显的“投入产出关联导向”外，绩效预算还强调公众的广泛参与。与传统预算相比，在确定战略目标、绩效计划、预算分配的优先次序以及绩效评估等方面，绩效预算强调在决策者、管理者以及公众之间展开积极的讨论。[3]通过讨论，充分吸收政治家、 行政官员、公众的建议，使绩效目标和绩效规划等设置更加科学合理；也能通过充分的信息交流沟通，消除预算执行的障碍，为预算执行营造一个有利的环境。可以这么说，绩效预算执行的成功与否直接取决于公民参与预算过程的广度和深度，这是预算民主化和政治民主化相辅相成的一致过程。

（四）管理导向的零基预算模式

尽管零基预算可以整合进项目规划预算的框架，但我们仍然把零基预算单独予以介绍，我们认为在当老龄化社会来临以及社会民主政治的不断发展，个人对福利的竞争必然成为权利名义下的公开行为的时候，探讨零基预算对社会保障预算资源的分配应该具备适当的合理性。

作为管理取向的预算模式，零基预算存在的目的就在于提高政府内部首脑和预算机构对各部门预算申请的控制，从而能够改进配置效率。在零基预算模式下，所有的支出水平不再是神圣不可侵犯的基数，甚至于往年的基数也不再成为新一轮预算决策或者拨款的依据和考虑的变量。所有的支出项目必须和新增的支出项目一起比较和竞争，预算单位必须为它的全部预算申请进行辩护。这就从本质上打破了传统预算“基数+增长”的资金配置模式，有利于资金的使用效益。

二、不同公共预算模式在社会保障预算编制中的分析

（一）分项排列预算模式在社会保障预算编制中的分析

首先预算编制的主体并不统一。在分列预算中，由于编制预算的依据是人头，其次是单位“做事”需要的钱，因而几乎不存在使用效益的概念，预算分配与效率是脱节的，我们无法去约束政府的预算支出范围及支出的结构，也无法评估支出的效益，这必然带来预算资金使用的无效率及使用主体的。而社会保障预算编制的对象是民众缴纳的社会保险费或者工薪税形成的收支，按照“专款专用、量入为出”的原则使用预算资源，因此预算的编制需要密切使用的规模和效益，否则预算的公正性、合理性就会面临挑战。

其次，分项排列预算不利于克服政府支出膨胀。公共选择理论早就指出，民主政体必然导致社会保险预算的膨胀。埃德加·K·布朗宁（Edgar K. Browning，1975）认为老年人基于税率变化的多数投票导致一个过度膨胀的社会保险系统。即使存在税收结构、再分配等要素抵消社会保险过度扩张的可能，但是不足以抵消财政幻觉对扩张社会保险系统的动力。[4]肯尼思·V·格瑞尼则从条件下个体之间的代际社会契约角度，重新对布郎宁的观点进行论证，在人口增长的前提下，更高水平的社会保障预算支出水平将被后时代的人选择。[5]社会保障预算水平之所以持续膨胀，除了官员的自利行为以外，还存在财政幻觉、中间投票人拉高福利水平等政治过程因素，也与预算制度的机制不合理密切关联。如果预算资源的分配与效率、效益脱节，必然带来预算领域的“政治竞争”，这种“政治竞争”的结果便是政治家为了更好地平衡各派力量，维持执政可能而竞相推高社会保障预算支出。

分项排列预算的基本路径就是“基数+增长”，由于每个预算单位的支出只能在上年基数的基础上递增，那么这种渐进主义预算模型必然是刺激浪费而不是节约，即不管需要还是不需要，部门都倾向于花光全部拨款。因此，该预算方法对业绩的评价标准不是支出是否节约而是是否保持在既定的预算限额，过多的预算资源节约反而不利于下个预算年度的拨款。社会保障预算的保险支出部门刚性较强，主要受到一个社会人口老龄化水平的影响，而对其他一般预算拨款的社会保障项目则可能受到渐进主义模式的影响，如果立宪层面对福利项目的创设上受到中间选民或者政治家自利动机的影响，那么年度的福利项目拨款必然也深受渐进主义原则的制约。按照这种方式来规划社会保障预算，其支出规模必然无法控制，总有一天会给财政体系造成负担。

最后，分项排列预算加速了政府及政治家行为的短视化。分项排列预算过于注重预算的控制职能，忽略了预算的计划和管理职能，加上它以年度为预算周期，所以将过多的注意力集中于部门的人力、物品用料等而缺乏长期规划。而我们知道，社会保障预算的资金积累周期相对比较长，以美国OASDI为例，联邦信托基金委员会的预算规划一般是75年为一个周期。我们国家的社会保障法律规定，职工至少要积累15年以上，达到规定的退休年龄才能领取养老金，这都预示着社会保障预算不可能是一个年度的短期管理工具，一定是一个跨多个年度的长期的规划和管理过程。

（二）规划项目预算模式在社会保障预算编制中的分析

第一，社会保障预算是一项专项预算，其肩负了明确的责任和目标，那就是确保民众能够通过提前的资金筹集，分散老年、疾病和伤残风险，能够随着经济社会的发展，共享改革成果。因此，预算投入的规模及范围并不能完全衡量社会保障预算本身给民众需求的满足程度，必须要通过合理的预算模式，对民众的需求、需求的程度进行规划，然后确定若干实现规划达成的项目，逐步按年（计划）地实现规划的愿景和目标。因此，规划项目预算让政府的社会保障责任更加明确，同时让民众的社会保障需求与政府的政策议程更加对结紧密，避免为了政治目的盲目许下政治承诺。

第二，项目规划预算关注长期规划的战略视野与重视年度计划的执行风格，更好地契合了社会保障预算各项目的发展运营要求。社会保险预算存在15年以上的资金积累，同时随着人口老龄化的发展，这部分预算的收支规划也远远超过了15年的时间期限，美国的联邦信托基金就是按照75年一个周期进行基金收支规划预测，出台相应的报告，为预算资源的分配提供建议。因此，养老保险基金需要采用规划项目预算的长期筹备视野；医疗、工伤、生育等保险内容，以及社会救助、抚恤救济等则是明确发生在一定的年度中，需要对该年度资金发生的概念、范围、数额等进行计划，这满足了规划项目预算的年度计划特征。随着我国社会保障制度的发展，社会保障项目中的社会福利、特殊福利等内容则可以通过项目的形式来予以实现，这样可以让预算任务更加明确。比如儿童福利、妇女福利、高龄老人护理津贴等，这些以项目的方式实施可能会更加有效。

第三，规划项目预算只关注项目内容而不在乎执行主体或者部门的预算思路契合了我国社会保障预算的当前发展现状。我们当前的社会保障项目，分散分布在不同的部门当中。城镇职工养老保险、医疗保险等属于人力资源与社会保障部门管理、新型农村合作医疗由卫生部门管理，社会救助、抚恤救济等属于民政部管理，部分社会福利分散在工会、残联、红十字会等部门中，各部门都可能涉及到社会保障事业，造成了在资金上部门相互竞争，拨付福利的时候又可能交叉重叠。项目规划预算按实施项目来拨付预算资源，这从财务机制上促成部门之间的合作和沟通，把各部门连接到一起，有利于预算资源的使用效率和效益。

（三）零基预算模式在社会保障预算编制中的分析

第一，零基预算有利于遏制福利潜在的“福利刚性增长”压力。 社会保障预算的社会保险内容部分可以采用规划项目预算进行长期规划编制，而对于相对于周期比较短的社会福利和社会救助等内容，则可以采用零基预算，这样可以有效地预防预算支出的膨胀；其次，社会福利项目的支出存在支出刚性，如果按照“基数+增长”的传统预算模式，必然导致福利负担尾大不掉，给公共财政带来压力，而如果采用零基预算原则，那么各福利项目的支出必然面临比较和选择，可能的支出项目予以保留，而效益效率排序处于不利地位的预算得不到保证，这是从财政预算机制上扼制了福利无限增长怪圈，有利于社会经济的良性发展。

第二，零基预算虽然不能导致预算支出的大幅度削减，但是可以促进社会保障资金更富有成效的流动。由于零基预算是按照决策方案的轻重缓急进行排序拨付预算资金，那么这就促使决策单位对各项支出进行详细的研究和比较，选出最应该得到资助的项目。相对于其他支出项目来说，社会保障资金的有限性更加突出，如果要盲目地满足所有社会保障需求，那么资金绝对是杯水车薪。在社会保障资金确定的情况下，采用零基预算的资金配置方式，有效地提高了有限资金的配置效率，也促进了预算管理的科学性和公平性。

第三，零基预算能够从管理层面提高管理人员的控制水平及影响力，能够使更多的人参与到预算编制过程中来。比如在实行零基预算的时候，预算的规划、目标、项目、方案等一系列工作都融于制定决策包中。对于这一决策组合包，要求管理人员按照政策优先次序进行排序，要么按照既定的政策战略、要么遵循成本—效果的对比，这一过程既是预算单位详细研究支出项目的过程，也是预算单位对所属管理职能及管理内容进行再思考、再认识的过程，有利于决策单位对于职能的界定和厘清，更好地发挥自身作用奠定基础。对于社会保障预算来说，这也有利于更好地去区分各级政府的社会保障责任、有利于政府内部相关社会保障部门重新界定自身职责，更利于推动社会保障事业的发展和完善。

第四，零基预算重视灵活性和操作性，但弱化规划性的做法，使其无法适应社会养老保险预算的长期预算安排。在零基预算的实践操作中，决策单位的预算管理者除了在一开始制定规划目标以外，在整个程序中都没有真正重视规划。虽然，没有规划的零基预算也能够正常运转，但是它毕竟难以适应外部环境的改变以及政策的影响。比如社会养老保险预算规划，如果不立足长远，那么人口结构的转变、经济发展的放缓都可能制约预算资金的收支平衡。所以，这点来说，零基预算对于社会保障预算编制的适用性是需要改进的。

（四）绩效预算模式在社会保障预算编制中的分析

第一，绩效预算的本质是通过绩效考评得到的信息来影响预算编制、控制和报告。在预算的编制环节，用绩效信息来影响项目资源配置的优先次序，这必然带来传统预算资源分配体系和新的绩效预算体制之间的冲突。以社会保障预算为例，社会福利、社会救助的预算拨款可以纳入到绩效预算的范畴，但是这种预算资源的分配能够多大程度上受到绩效考评信息的影响，确实还是一个未知数。我们知道，社会保障政策对象是民众，在民主政体下，这些人是政治家服务的对象，同时也是绩效考评的重要载体。为了赢得选举，政治家不得不考虑民众的需求，从而完全不考虑绩效的“理性分析”结果，而更多的屈从“政治选票”效应；另一方面，民众会为了绩效而对自己既得利益革命吗？很有可能的情况是，拨款性社会保障项目的绩效并不高，但是为了赢得民众的支持，政治家还是可能放弃绩效预算的原则。

第二，在社会保险领域。我们以养老保险为例，养老保险是一个长期的积累过程，必须随着人口老龄化和经济发展状况作长期的规划。但是，任何一个政治家的执政不可能超过养老保险基金的积累周期。往往为了显示他们对于民众的关切或者对于民众需求的理解，政治家要么选择一些长期绩效并不明显但是短期见效的项目，要么在绩效信息并不充分或者并不完整的情况下做出政治决策。而在特殊的政治环境下，这些预算项目仍然可以得到拨款并且可能还得以长期存在。

第三，绩效的本质是“效果”、预算的本质是“政治”、社会保障福利救助项目的重点是“公平”。这样三种价值南辕北辙的政策行为要在部门的基础上完全耦合，确实存在困难。其实，公共政策项目本来就存在内在的目标矛盾和价值冲突，我们在使用绩效预算的时候必须能够有效地辨别，我们更偏好于哪一种价值。也许在社会保险基金的增殖保值方面，绩效的指标可能更多在于效益，而在福利救助领域，政治上的公平价值可能更倚重一些。总之，社会保障预算的完全绩效化考虑存在一定的难度，但是可以通过改进考评技术手段、量化考评指标，力图使社会保障预算也能实现更好的资金使用效率（见图1）。

三、我国社会保障预算的模式的可能选择

我国社会保障预算应该采取什么样的模式，这关系到社会保障预算的长期持续发展。探讨社会保障预算的模式，只能从前面介绍的几种模式中汲取有益的经验教训，并且结合我国社会保障预算的特点综合分析思考。

项目规划预算作为关注长期战略及年度计划执行的预算模式，在社会保险特别是养老保险领域具备一定的实用性。社会保障预算大致可以分为社会保险预算、福利与社会救助及民政事业预算等内容。保险预算的收支测算需要进行长期规划，特别是影响基金收支平衡的关键变量，比如人口结构、老龄化程度、经济增长率等要素，这需要建立长期的观测预测机制，否则无法很好地满足社会保险预算的要求。

零基预算在项目的安排上具有灵活性，既可以着眼于长远目标也可以着眼于短期目标。对于社会保障预算中周期比较短的社会福利和社会救助等内容，采用零基预算可以对各福利项目的支出进行比较和选择，有些支出项目可以予以保留，有些则无法保证预算，这是从财政预算机制上扼制了福利无限增长怪圈，有效地预防预算支出的膨胀。同时，零基预算可以促进社会保障资金更富有成效的流动，也有利于更好地去区分各级政府的社会保障责任，这有助于推动社会保障事业的发展和完善。

而作为绩效预算来说，社会福利、社会救助的预算拨款可以纳入到绩效预算的范畴，但是民主政体下，存在明显的“福利支出陷阱”，政治家要么选择一些长期绩效并不明显但是短期见效的项目，要么在绩效信息并不充分或者并不完整的情况下做出政治决策，这无助于资金的有效配置（见表1）。

（一）社会保障预算模式的原则：社会保障预算究竟应该不应该坚持“效率”原则

以“投入—产出”对比的效率测度方法究竟适用不适用社会保障预算，这是我们在构建社会保障预算必须要思考的问题，其结论直接决定了社会保障预算的预算配置模式。分项排列预算模式、项目规划预算和零基预算，实质上都是控制预算，都是效率思路下的预算模式创设，不同之处在于或重在“养人”、或在“项目”或在“办事”。归结起来，不外都是“投入预算”的种种。从美国的预算实践来看，投入预算解决不了支出膨胀的问题，反而带来了作风盛行。究其原因，就在于“投入预算”以政府职能作为拨款的基础，而并不重视产出指标与投入关联的绩效约束和机制建设。无论是项目规划预算还是零基预算，重点都不是政府办事的效果和效益，而在于如何花这些钱，或者花这些钱做多少事情。基于政府职能的“投入预算”并没有对政府职能本身进行检视，就更不可能对这些职能产生的效果进行评估，因此，这必然导致支出膨胀和预算资源浪费，这是“投入预算”的根本缺陷。

社会保障预算本身当然要讲“效率”，但是社会保障预算更要照顾“公平”。公平是社会保障预算构建的基本原则，这是社会保障制度内在属性所规定。社会保障制度不仅是弥补市场缺陷、解决工业化经济社会问题的制度安排，同时还承载着消除贫困、消弭社会不均、促进社会成员福利水平的正义功能。在市场条件下，市场分配无法自觉地规避竞争不确定、非均衡性和突发性风险，由此导致的贫穷、不均必然要寻求社会性分配。因此，社会保障机制的内在价值是实践了政治道德意义上的分配正义及由此导致的制度安排，而社会保障预算则承担为这一机制提供财力保障和审视检讨的可能。在社会保障预算内部，我们实在无法在老年照顾、失业救济或者儿童福利之间区分出哪个的投入作用更有效，况且这也不符合分配正义的原则。因此，社会保障预算模式不能过于关注“效率”因素而采取零基预算模式、绩效预算等模式，而要在关注社会保障项目实施完整的前提下，尽可能提高资金的使用效率和效益。

（二）社会保障预算编制模式：项目规划+绩效预算

社会保障预算的责任和目标就是要确保民众能够通过提前的资金筹集，分散老年、疾病和伤残风险，并且能够随着经济社会的发展，共享改革成果。因此，预算模式要通过合理项目安排，对民众的需求、需求的程度进行规划，然后逐步按年（计划）地实现规划的愿景和目标。规划项目预算（PPBS）让政府的社会保障责任更加明确，同时让民众的社会保障需求与政府的政策议程更加对结紧密，避免了不必要的资源浪费。同时，规划项目预算这种关注长期规划和重视年度计划的执行风格也更好地契合了社会保障预算各项目的发展运营要求。

美国的联邦信托基金就是按照75年一个周期进行基金收支规划预测，出台相应的报告，为预算资源的分配提供建议。随着人口老龄化的加速发展及养老保险基金的积累，也确实需要对相关项目进行长期规划，及时掌握基金的收支规模及赢余趋势，以能未雨绸缪。养老、医疗等保险基金需要采用长期规划项目预算，工伤、生育等保险内容，以及社会救助、抚恤救济等则是明确发生在一定的年度中，需要对该年度资金发生的概念、范围、数额等进行计划，这满足了规划项目预算的年度计划特征；社会保障项目中的社会福利、特殊福利等内容则可以通过项目的形式来予以实现，可以让预算任务更加明确，实施可能也会更加有效。

在规划项目预算厘定基本的投入方向和内容以后，为了体现预算的受托责任及公众利益导向，应该在预算中加入适当的绩效预算内容。在能够体现绩效内容预算项目上，比如社会保险基金的保值增殖上、社会福利的使用上、反对福利欺诈及福利陷阱规避上，可以通过考评技术及基层治理，提高预算资源的使用效率。如果存在绩效低的情况，那么在规划项目的前提下，不能据此停止拨款，而应该通过更换执行主体、联合治理或者其他方式，改进执行绩效，让民众能够真正受益。

[参考文献]

[1] Axelrod Donald. Budgeting for modern government[M]. New York：St. Martins Press. 1988：266.

[2] World Bank. Public expenditure management handbook[M].Washin-gton.D.C： The World Bank. 1998：12.

[3] 邓毅.绩效预算制度研究[M].武汉：湖北长江出版集团，2009：51.

[8] Keenan Jonees. Just how new is best value[Z]. Public Money & Management （July/Sept.），2000：45-49.

[4] Edgar K，Browning. Why the social insurance budget is too large in a democracy[J]. Economic Inquiry，1975，13（3）：373-388.

[5] Kenneth V. Greene. Overexpansion in the social insurance budget and the constitutional perspective[J]. Economic Inquiry ，1977，15（3）：449-454.

The Social Security Budget Planning Analysis： A Comparison

of Public Budget Model Perspective

Xie Hejun1，2，Li Zhen1

（1. Public management School of Rennin University，Beijing 100072，China；

2. Public management School of Yunnan University，Kunming 650091，China）

Abstract： Budgeting model is the basis of social security budget planning，directly determining the social security budget framework and budget allocation of power. Rational budgeting model is helpful to ensure the financial sustainability of social security and improves the performance of the social security plans. Based on the characteristics of the public social security budget，the paper tried to discuss the applicability of public budget model in the social security program，and proposing budget mode of social security in China and the suggestions based on the analysis of different public budget model.

Key words： budget mode；social security budget；budget planning