对于森林资源管理改革建议

应东芬兰大学和英国Wildhorus林业公司的邀请,2011年7月2~11日,国家林业局林业培训交流与国有林管理考察团一行5人成功对芬兰和英国林业进行考察交流。先后考察了芬兰农林部及其直属TAPIO林业发展中心、东芬兰大学林学院、JohnDeer公司约恩苏工厂、KOLI国立公园;英国威尔特郡(Warminster)的Longleat私有林地和格洛斯特郡(Gloucestershire)的Dean国有林管理局。比较深入地了解了两国的林业管理体制与政策,并就国有林管理问题及相关合作培训与芬兰TAPIO林业发展(培训)中心RitvaToivonen主任、东芬兰大学LiisaTahvanainen教授及Wildhorus公司总裁Berty等进行了富有成效的会谈并达成了合作意向。

1芬兰林业有关情况

1.1芬兰的林业政策

1.1.1森林在芬兰的地位及其所有制类型芬兰属于寒带针叶林地带,森林覆盖率73%,林地面积为2200万hm2,人均4hm2森林。森林对芬兰来说具有十分重要的意义。首先,林业经济效益显着,芬兰年采伐5500万m3木材,立木收益达到2亿欧元,年净收入100欧元/hm2,林产品出口占国家总出口量的20%。其次,林业社会效益也很明显,林业部门雇员有7.5万人,同时任何公民都有权进入森林休闲或采摘蘑菇、草莓等林下经济产物。第三,林业生态效益十分突出,森林覆盖了芬兰2/3以上的国土,森林的生态效益得到了充分发挥,环境优美、空气清新,全国濒危物种的37%在森林中,森林作为碳汇,每年储碳2000万~4000万tCO2eqv。按所有制类型划分,芬兰林业可分为三种,一是私人所有森林。私人所有是芬兰社会的基础,私有森林面积1500万hm2,占总面积的68%。其中个人私有森林面积1300万hm2,占59%,个人私有林归40万个业主所有,平均每个业主拥有35hm2森林;森林业主木材销售为家庭带来10%的收入;二是公司所有森林,面积为200万hm2,占9%,其中3个大的公司即斯道拉恩索(StoraEnso)、芬欧汇川(UPM)和美卓公司(Metso)占有6%~7%,其他为一些小公司所有;三是国有森林,面积为700万hm2,占全国总森林面积的32%,主要分布在寒冷地区或生态重要地区,是生态保护的主要区域。

1.1.2芬兰林业的管理体制芬兰林业属国家农林部管理,农林部下设林业司,其下属四个处即:私有林业处、国有林和研究处、国际森林事务处、法律及行政事务处,共有职员30人。林业司管理全国13个区域林业中心、1个林业发展中心(Tapio)、1个芬兰林业研究院(Metla),以及Mets觌hallitus公司的林业和商务部分的业务。Mets觌hallitus公司为芬兰林业唯一国有企业、其负责的自然遗产服务部分(含保护区)业务由环保部管理。除此以外,还有113个森林经营协会,共计约1100个工作人员,从事森林经营和管理工作。

1.1.3芬兰林业管理政策

(1)绩效导向调控政策。芬兰在林业管理方面实行了一系列引导林业发展的相关政策,首先实行的是绩效导向调控政策。政府制定宏观规划,如2015芬兰国家林业规划,对远景及战略目标、各项指标以及行动进行规划。在国家中长期规划框架下,政府、部、机构制定4年行动和预算计划,政府审定批准。然后制定年度预算,由政府建议,议会审定。如2009年森林预算,森林研究院为4320万欧元,区域林业中心为3960万欧元,林业发展中心(Tapio)为940万欧元,森林改良激励为7230万欧元,森林生物多样性为1030欧元,森林娱乐、狩猎为620万欧元,其他为370万欧元。总计为18470万欧元。农林部和机构之间签署绩效协议,包括未来5年的战略目标,当年的预期结果,各项指标如社会影响、效率、产出、质量等,经济资源和报告。每年年底或第二年年初,对报告进行检查评审,并讨论下一年的协议。

(2)芬兰国家森林规划①2015国家森林规划基本情况。政府决议于2010年12月16日批准了芬兰的2015国家森林规划。该规划的使命是,通过多样化和可持续森林经营增加福利。国家森林规划最早在2008年3月获得批准,因为林业部门的经营环境和森林工业结构的快速变化,在2010年对其进行了修订。该规划是在与利益集团广泛合作基础上,在农林部林业司的监督下,在国家森林委员会的支持下拟定的。②2015国家森林规划中确定了2020年芬兰林业的远景目标,即芬兰林业部门是一个负责任的生物经济先行者。以森林为基础的生计是具有竞争力和有盈利的。森林自然生物多样性和其他环境效益得到了加强。2015战略重点和目标是:一是加强以森林为基础的商品竞争力,并增加产值。通过提高经济效益、以客户为导向、提高产品竞争力和服务质量,增加与木材相关产品的价值;增加以木材为基础的能源生产和消费量;增加以生态旅游和自然产品生产为基础的企业生产,以及无形商品的商品化。二是提高林业 的盈利能力。改善森林生长的条件,促进森林经营方法多样化;确保圆木市场平衡需求和供应;促进私有林业的盈利能力,增加拥有规模,并改善拥有结构。三是加强森林生物多样性,提高环境效益和福利的影响。制止森林生物类型和物种的减少和建立生物多样性的积极发展趋势;促进森林经营、利用和保护中的固碳,引入应对气候变化的措施;加强有关促进森林福利和森林文化繁荣的工作。2015国家林业规划中的主要目标指标有:森林工业和木材产品工业生产产值和它们的出口值增长20%(2008年为12亿欧元);森林木片的使用为每年1000万~1200万m3(2008年为500万m3);森林年生长量1亿~1.1亿m3(2008年为9800万m3);森林经营和改良处于高水平;年度原木采伐达到6500万~7000万m3(2008年为5300万m3);私人林业净收入为100~110欧元/hm2(2008年为93欧元/hm2);发展基础设施的措施能够按计划落实;生物多样性规划(METSO)的措施得到落实;生长的林分和森林土壤年度储碳为1000万~2000万tCO2eqv(2005~2008年平均4000万t(CO2eqv);林业行业研究和发展公共资金为每年2亿欧元(2008年为1.4亿欧元);各级教育的毕业生满足林业行业的需要;国际和欧盟工作协调是有效的。③2015国家森林规划实施。政府把实施2015国家森林规划看作一项政治行动,政府通过更新立法、增加财政预算保证资金充足、建立激励机制给与大力支持;鼓励和引导私人和公众参与,包括森林业主、森林工业、工会、森林管理、环境协会等;发挥非政府组织的重要作用;成立国家林业规划组织,如国家森林委员会、区域森林委员会;在国家和区域两个层次进行,多部委参与;定期随访和评价;建立科研基地,明确概念、标准和指标等。

(3)METSO规划(2008~2016年)。METSO规划(2008~2016)即芬兰南部森林生物多样性规划(2008~2016)。芬兰有大量严格保护的森林,但主要集中在北部,南部森林主要用于木材生产,有的区域保护面积仅为0.7%。为了加强芬兰南部森林资源的保护,芬兰制定了南部森林生物多样性保护规划(2008~2016)。METSO规划下的保护通过森林业主自愿竞争性招标进行。政府通过比较,选择最合适的地点,并与森林业主进行谈判签定协议。地点是否适合保护由专家基于生态标准进行评价。如果一个地点确定为METSO保护地,森林业主在该地的自然管理费用和收入损失将得到补偿。保护协定根据森林业主的喜好可以是永久的,也可以是某一特定时间内的。森林业主重视自愿的原则和自己决策的独立性,还能有机会保留其产权。森林业主可以在METSO规划下加入合作网络。网络帮助森林业主维持森林景观、发展森林生物多样性有关的康乐活动、管理宝贵的栖息地等。网络项目可由环境或林业组织或地方协会领导。合作网络可以获得来自METSO规划的资金或欧盟项目资助。在METSO规划下10万~19万hm2新的森林得到严格保护。

(4)芬兰林业发展中心。芬兰林业发展中心简称为Tapio。Tapio是超过100年的专业组织,是芬兰森林管理的一部分,提供国内外林业管理咨询、项目开发、培训和能力建设方面的业务服务。Tapio业务领域包括①森林管理咨询;②森林资源数据管理、遥感、森林调查和经营方案编制;③森林经营质量控制;④能力建设与培训;⑤技术推广与沟通。

(5)国有林管理机构。芬兰国有林管理都由Mets觌hallitus公司负责,该公司是芬兰唯一的林业国有公司,即进行林业经营又具有公共管理职责,经营主要在农林部下达的计划框架内进行,每年与农林部签订目标责任合同,完成一定经济任务。自然保护职责在环境部指导下进行,由环境部提供事业经费。公司有董事会,由总经理负责具体管理。公司有三个部门,一是林业部门,负责森林利用和货物递送;二是其他商业运作,有5个子公司,包括土壤碎石加工和销售的Morenia子公司、自然旅游和捕鱼狩猎服务的Ersetti子公司、生产和销售苗木的FINForelia子公司、生产和销售种子的SiemenForelia子公司、投资与Mets觌hallitus的活动密切相关部门的Mets觌hallitus控股子公司,还有经营房地产度假屋的Laatumaa;三是属于公共管理职责的自然遗产服务,负责区域管理、自然保护、自然休闲娱乐、游戏和渔业。前两个部门收入来自于经营,后一个部门经费来自国家财政预算。Mets觌hallitus公司经营的森林土地为350万hm2,生产力低或无林地有150万hm2,保护区、野生保留地和其他区域400万hm2,水域340万hm2,共计1240万hm2。总员工1948人,林业工作人员659人;妇女占从业人员的21%,临时工占11%。另外,公司还为林业机械承包商和其他企业提供每年800人的工作机会。2009年公司营业额2.9亿欧元,盈利5800万欧元,上缴国家财政5670万欧元,商品林中的非物质利润为4500万欧元。在全方位的基础上进行木材生产和向工业供应木材。顾客有100多个锯木厂、制浆厂和造纸厂,收入大约2.4亿欧元,占公司总收入的83%。林业部门使用了国有土地的32%,每年砍伐木材500万m3。公司还有现代信息系统、多种货运、环境专门技能。除林业以外,还有部分利润来自于自然资源的利用包括度假地块和森林地产的销售和出租、各种探险和旅游服务、土壤资源的加工和销售、种子和苗木的生产和销售。2009年自然遗产服务经费为5140万欧元,主要来自于国家财政预算。有190万人参观国家公园(有35个)和徒步区(7个),86.6万人参观游客中心和服务点,有6150公里山地徒步小道,3047个山地野营区,有2560hm2恢复森林和泥潭地,销售10.94万个钓鱼和狩猎许可证。本次考察的KOLI公园就是由Mets觌hallitus公司管理的国立森林公园。该公园经营由国家财政预算支持,不收门票。很多国有林都设有游客徒步小道等森林旅游设施 。

1.2芬兰森林可持续经营20世纪60年代,芬兰森林总采伐量超过年生长量,森林资源成负增长。自1965年以来增加造林投资,森林的年生长量由原来的5500万m3增加到1亿m3。总采伐量每年可增加1000万~1500万m3。芬兰非常注重森林的可持续森林经营及森林保护。通俗地讲经过长期的研究结合实践经验再加上现代技术就构成了芬兰的可持续森林经营。芬兰还把生态系统服务的概念引入到森林可持续经营中来,即在一个既有保护区还有自然经营单位、商品用材林地等的复杂生态系统,森林可持续经营要与木材生产、生态目标和社会问题相结合。森林经营还需与可持续发展结合起来既绿色经济,建立可持续的经济利益和民生,停止砍伐森林、应对气候变化、保护生物多样性和保护水资源,安全、健康、教育、性别问题和土着人民的权利同时考虑。衡量是否达到森林可持续经营,芬兰在采用泛欧标准和指标上,结合国情进行了稍微改动,森林可持续经营和利用遵循原则是芬兰森林可持续森林总体政策、控制方法和工具(A):A.1国家森林规划和其他森林相关的规划;A.2公共机构框架:林业组织;A.3立法和司法框架和国际公约及协议;A.4财政调控:融资工具和经济政策;A.5信息手段。森林可持续经营标准的质量(B指标)数量指标见表略。在泛欧指标体系中,芬兰增加了建筑用材、气候变化的潜在影响、生态系统服务、水域森林经营的影响等指标。芬兰超过95%的森林进行了森林认证,芬兰森林处于可持续经营状态。

2英国林业有关情况

2.1英国林业基本情况英国2009年林地面积为280万hm2,其中国有林面积83.4万hm2,占全国森林面积30%,私有林面积196.6万hm2,占全国森林面积70%。130万hm2是独立认证的可持续性管理的林地。森林覆盖率约为10.8%,远低于欧洲33%的平均水平。英国15世纪以前曾是一个森林资源丰富、木材足以自给的国家。十八世纪中叶产业革命以后,由于滥垦滥伐,毁林放牧等使森林资源几乎丧失殆尽,森林覆盖率最低时只有5%。第一、二次世界大战后,英国通过立法,人工造林、制定了恢复森林资源的长远规划,才逐渐使森林覆盖率恢复到目前10.8%的水平。森林的恢复与林业法令和相关政策密切相关。1945年林业法令规定授予林业委员会以政府部一级的职权,对英国森林进行全面管理,并成为英国最大的森林土地经营者。林业委员会官员和地方林业官员对私有林主提供技术支持和援助。后来,法令又把过去属于商务部的采伐审批权转移到林业委员会。林业委员会的权限进一步扩大,对森林采伐的限制和对造林的鼓励力度得到加大。政府除授权林业委员会大力进行国营造林以外,还制订了一系列措施鼓励私人和私营公司投资于造林事业。如英国政府造林补贴,其补贴标准为新植针叶林平均补助700英镑/hm2且不受面积限制,阔叶林为1050英镑/hm2以上,补助方式为造林后支付70%,第5年验收后支付30%。更新造林针叶林补助为325英镑/hm2、阔叶林525英镑/hm2,造林后即全额支付。如遗产税政策,一般财产的遗产税达到40%,而森林作为遗产,其遗产税为零。鼓励个人把资金投向森林。还有其它多项措施,如提供贷款、森林保险服务,对林地和未成熟林的买卖给与方便和优惠等等。这些法令和政策的出台,对英国森林的恢复、经营和保护起到了重要的作用。英国林业产业以第三产业为主,85%的木材依赖进口,国内林业发展的重点是保护资源,增加森林,改善生态,提高森林的景观价值,促进森林旅游和林区游憩。尽管英国森林覆盖率相对较低,但英国并无破碎地块,高大整洁的林木与大片草地构成的独特景观,秀丽无比,吸引着国内外大量游客。以1998年为例,森林旅游人数达到了3.55亿人次,是英国人口总数的6倍多。

2.2英国林业管理体制英国林业主管部委是环境食品与农村事务部(Defra)。英国制定林业政策与法规的机构主要是英国林业委员会和北爱尔兰地区的北爱农业厅。此外,国家议会、全国国产材审议会和地方议会,分别向林业委员会、地区林业局就造林补助金的使用、采伐规程等具体情况提出咨询。林业委员会现有职工约2800人,每个地区林业管理局职工约为40~60人,地方林业局的职工约为6~15人。地方政府不设林业机构,但设林务官1~2人,负责私人造林、采伐的申报。但采伐审批权归地方林业局,林务官起到协调、建议和监督作用。私人造林的资助由林业局拨付。林业局与当地政府之间只是协调关系,不受地方政府的领导和制约。英国林业委员会成立于1919年,其主要职责是拓展英国林业研究、木材生产、制定可持续性计划、政策以及开展林业学习与休闲管理。林业委员会是英国最大的土地经营者,也是最大的室外休闲活动的提供者。它不仅经营国有林,而且管理私有林。林业委员会在全国设有12个地区林业管理局,65个地方林业局(相当于我国的林场),还管辖林业研究院(图1)。据悉新政府因压缩开支明年将进行结构调整,全国12个林区,会合并为6个,人员将减少25%。

2.3英国林业管理案例

(1)Dean国有林管理局。我们考察的Dean国有林管理局是英国林委会下属的12个地区林业管理局之一,现有正式职员58人,另有100个合同工。Dean国有林管理局的人事任免和财产投入直接受环境食品农村事务部管理,地方政府不介入。还与我国不同的是,管理局没有森林防火办公室,地方政府设有消防部门,负责属地各种火灾的防范与扑救,包括森林。Dean国有林管理局管理Dean林区的森林,共有1.5万hm2,多为混交林,延绵于英格兰西部大面积土地,部分分布于赫里福德郡、威尔特郡、牛津郡和萨默塞特。Dean国有林管理局办公室位于格洛斯特郡(Gloucestershire)的科尔福德镇。Dean国有林管理局在国家计划框架下开展森林经营。森林经营方案的制定,充分考虑私人企业和私人参与者并使他们获得利益。因此需与当地社区居民进行反复商讨,提交当地讨论通过。当地政府没有林业部门,不插手林业管理,但还是会有些问题,需要经常沟通协调。森林经营同时还要纳入志愿者群体。全部森林都经过森林认证,占全国认证森林的58%。森林认证按英国林地保证方案进行,其被FSC和PEFC认可。通过森林认证为林地管理提供框架,对操作提供有用的独立的评估,为木材提供更好的市场竞争力。Dean森林区内的所有林地都是生产林地,为当地社区、区域经济和生态环境提供林地产品和服务。每年从这些林地生产大约8万t的木材,相当于每年平均采伐量为25m3/hm2。其中包括最优质的 花旗松和橡木。主要用于建筑、家具和篱笆。档次较低的木材做成纸、托盘和板材产品,薪柴和木材燃料市场也在不断增长。该局森林木材利用收入为200万英镑。管理局负责监督大量环境功能重要地点的管理,包括19个具特殊科学价值的地点和31处设定的古迹。还与广大利益相关者和有关方面合作,开展其他大量保护工作。如保护各种景观、林地类型、野生动物、古树、蝴蝶等。林业保护的目标是保护林地资源。一是提高森林稳定性和承载力,如病虫害防治,应对气候变化等;二是改善林地资源,加强生物多样性、景观质量和其他生态系统服务;三是促进和增加造林和树木的自然更新,做到适地适树。开展生态旅游、提供休闲娱乐服务是Dean森林的重要功能之一。主要的旅游设施有乡间小屋、停车场等,每年大约有150万人进入Dean森林进行旅游和休闲。英国私有林主也不愿意砍伐木材,通过开展生态旅游、休闲旅游、房屋出租等获得更多的收入。

(2)私有林管理-Longleat林业。Longleat林业是Marquess侯爵私人拥有的林场。该林场面积1800hm2(4000英亩),固定雇员7个,忙时视具体情况临时聘用临时工。经理是一位在该林场工作了38年的老雇员。林场每年砍伐6000t木材,以圆木出售,或加工成建筑用材、篱笆木条、壁炉烧材、花园用基质、小路铺垫材料等。总而言之,林场充分利用砍伐的木材和枝丫树皮等,生产加工成各种产品出售,极大提高了木材综合利用率。林场的森林经营按照自己编制的森林经营方案进行,具有森林可持续经营的理念,无需政府审核批准和监督管理。该片林地世世代代属于侯爵家族,如何从该片林地上获得最大利益是林主的愿望,只有可持续森林经营才能实现。如果林场林分出现问题如病虫害,政府林务官就会来林场指导灭虫治病。发生病虫害等林场若不及时报告政府,将受到处罚。私人森林也非常重视森林的保护,对于有重要意义的地块,也会加以保护。如保护景观、保留古树等,以吸引游客。在森林中散步或骑自行车是免费的,但参观景区还是需要购买门票。狩猎期间可以允许有狩猎许可证的人员进入森林进行狩猎,但费用昂贵,如猎杀一头驯鹿,需要花费5000英镑。英国的私人土地拥有比较集中,与芬兰相比,业主较少,但业主平均拥有的森林面积大。因此英国大的私人森林业主通常自主经营。Longleat林业的业主是一位有实力的侯爵,能够雇得起足够的员工,买得起所需的设备,有较强的技术力量。因此,在英国森林管理体制中,没有芬兰庞大的森林经营协会这样的组织机构。

3收获与建议

3.1林业发展战略的制定应与本国国情紧密结合芬兰森林覆盖率比我国高出52.64个百分点,林业产业在芬兰国民经济中占有举足轻重的地位。因此,芬兰的林业发展战略的重点主要是:第一、加强以森林为基础的商品竞争力,增加其出口创汇能力。第二、千方百计改善森林生长条件,促进森林集约经营,极大提高林业的生产力。第三、加强森林生物多样性保护,提高环境效益和福利影响,并提出了21世纪生物经济(Bioeconomy)实施战略。芬兰林业发展战略的制定重点突出了在森林可持续经营的前提下森林的利用价值和经济效益的最大发挥。英国是一个少林国家,国内林业发展的重点主要侧重于保护林木资源、增加森林面积、改善生态环境、提高森林的景观价值、促进森林旅游和林区游憩。森林旅游已成为英国林业的支柱产业,以其良好的林区设施吸引了大量游客。虽然英国的森林覆盖率只有10.8%,不仅远低于芬兰,而且也只有我国的一半。但森林旅游业发展水平远远高于我国,已经成为英国吸引外来旅游者的一大亮点,森林旅游收入以及创汇能力远远大于森林采伐直接创造的经济价值,森林旅游的门票收入是木材生产价值的十几倍。我国在制定林业中长期发展规划时应该借鉴芬兰、英国成功经验,提高全民保护森林资源,实现森林资源可持续经营发展的意识,在条件许可的地方积极纳入生物经济(Bioeconomy)的理念(生物经济是建立在生物资源可持续利用、生物技术基础之上,以生物技术产品的生产、分配、使用为基础的经济。生物经济以开发生物资源为特征,其发展依赖于生物工程,涉及农业、工业、医学、环境、海洋与空间等生物技术)。我国森林蕴藏丰富的生物资源,大量动植物及微生物等资源,为生物经济的发展提供了丰富的物质基础。建议在国家林业规划中,纳入生物经济的观念,在合理保护自然资源的前提下,开发利用森林资源,发展生物经济,促进国民经济的发展。我国森林景观丰富,多建一些森林公园,发展森林旅游,作为一项长期的政府公共政策支持。我国幅员辽阔,各省自然条件各异,森林覆盖率也有很大差别,在国家总的林业发展战略宏观框架下,各省需要根据自己的实际制定切实可行的林业改革和发展规划,确保我国林业可持续发展。

3.2深化国有林及集体林权制度改革,对国有林和私有林实行分类经营、分类指导芬兰、英国私有林分别占本国森林面积的68%和70%,私有林主在国家有关法律和行业协会的指导下实行自主经营,而森林防火及病虫害防治等公共服务则由地方政府或林务局负责提供。芬兰和英国的国有林都由中央政府统一管理。所不同的是芬兰是统一交由中央企业Mets?hallitus公司及其设在各地的分公司或代表处管理,而英国是由英国林委会下设各地的国有林管理局管理。人事财务都实行垂直管理,经费原则上采用差额补助的方式。芬兰和英国私有林比重大强调自主经营,国有林比重低但生态公益性和国土保全作用强,并由中央政府垂直管理,直接负责。无论国有林还是私有林都能做到可持续经营。我国依据国家社会经济总体发展规划和国家国土安全、生态安全、生物多样性保护等需要,重新研究评估国有林及集体林的功能定位。

3.2.1准确定位国有林的建设方向和目标任务随着经济发展、社会进步以及人民生活水平的不断提高,社会对林业的主导需求正逐步由单纯提供木材等林产品向主要发挥生态效益、社会效益方向转变,对于切实起到国土保安、大江大河源头水源地的保护、名胜古迹和文化遗产地的保护、生物多样性保护等公益性作用的林地一律界定为国家公益林,由国家林业主管部门设专门机构实行直接管理。对于集体所有和个人承包林地,政府则主要依靠采伐限额管理和森林可持续经营技术对其指导。并将病虫害防治和森林防火及林道等基础设施建设纳入地方政府的公共服务体系。中央林业工作会议明确提出了“林业在贯彻可持续发展战略中具有重要地位,在生态建设中具有首要地位,在西部大开发中具有基础地位,在应对气候变化中具有特殊地位。”因此,作为林业建设的主战场,国有林必须解决好建设方向和目标任务的重新定位。应当明确,随着集体林权制度改革的深入推进,今后集体林将主要承担起为林农增收致富的功能,主要发挥经济效益;而国有林将主要承担起维护国家生态安全的功能,主要发挥生态效益。据此,国有林的主要任务应当明确为国家培育扩大森林资源,维护国家生态安全,将国有林建设成为我国生态建设的重要阵地、森林资源培育的后备基地和科技兴林的示范基地。在此基础上,明确国有林管理中,哪些事情应该由政府来办,哪些事情应当交由市场去做,最后,根据国有林建设的方向及目标任务,设置与之相适应的管理体制和制定相应的配套政策以确保国有林建设的主要目标和主要任务的实现,从而真正发挥国有林在生态建设中的重要使命。

3.2.2理顺国有林场管理体制和运行机制我国的国有林场正面临着许多的困难和问题,产生这些困难和问题的最根本的原因,主要是体制和机制的问题,因此,必须进行深层次的改革, 建立起既能够适应社会主义市场经济又有利于国家生态建设和林业产业发展要求的管理体制和经济运行机制,才能从根本上解决问题。管理体制改革的核心,按照分类经营、政策扶持、创新机制、促进发展的要求,逐步将国有林场分别界定为生态公益型林场和商品经营型林场。生态公益型林场按从事公益事业单位管理,所需资金,按行政隶属关系,由同级政府承担。商品经营型林场全面推行企业化管理,按市场机制运作,自主经营,自负盈亏。

3.3加强森林经营,提高林分质量芬兰和英国在森林经营管理方面水平远高于我国,芬兰主要实行集约的管理手段。而英国由于林地面积较小,加之用途不同,森林在该国尤显弥足珍贵,因而将森林培育成近自然状态。我国森林面积绝对值远大于上述两国。但我国是一个少林且可用于营造林的土地资源十分有限的国家,无论是森林覆被率还是人均占有量都在世界排不上位置,在森林经营方面应该充分借鉴他国先进经验,通过对国有林实行科学的经营管理,不断完善和提高森林的多种功能,走质量效益型的道路是国有林管理的长期任务。因此,必须对我国的森林进行科学分类,并根据不同类型森林主导功能的要求,分别制定科学的技术标准;认真编制森林经营方案,以科学发展观为指导,以森林可持续经营理论为依据,以培育健康、稳定、高效的森林生态系统为目标,编制科学、可行、合理的森林经营方案,并严格按照经营方案经营。目前,应尽快启动国有林森林经营工程,重点突出森林抚育措施,争取用5年时间,将国有林中亟需抚育的中幼龄林抚育一遍,力争使单位蓄积达到世界平均水平。同时,从国家法律层面上研究制定《森林经营法》或《森林经营条例》,确立起实施森林经营方案的法律地位,明确国有林经营管理的经费渠道,确保国有林能够按照森林经营方案组织实施。

3.4考察团与东芬兰大学国际部和Wildhorus有限公司合作商谈取得了初步成效东芬兰大学国际部曾多次开展国际培训,对俄罗斯和印度政府官员和有关技术人员进行系列培训,取得了明显的成效。代表团与东芬兰大学国际部进行商谈,达成初步合作意向。其一、林干院和东芬兰大学互派教师进行交流学习,研讨培训项目策划和方案的制定;聘请东芬兰大学教师给林干院培训班做讲座;林干院派教师参加东芬兰大学短期培训或长期进修学习,提高业务水平。其二、商讨如何开展我国国有林场和森林公园主任培训班,包括项目途径,培训方式、内容、时间、地点等,以提高我国国有林场森林经营水平和森林公园管理水平。上述赴芬兰培训项目建议作为中芬林业合作机制的组成部分,在各种手续办理需要国家林业局的支持。

Wildhorus有限公司是瑞典SSC公司英国成员,该公司主要提供自然资源管理、环境、森林经营、森林认证、野生动物保护等领域的咨询,并提供相关的国际培训。本次代表团在英国与Wildhorus公司总裁BertyvanHensbergen先生进行了富有成效的会谈,达成了合作意向。初步确定瑞典SSC森林认证国际培训班的第二阶段由国家林业局管理干部学院负责于2012年3~4月在中国实施,并就实施的具体方案及有关工作进行了商谈。加强现代林业建设,人是关键因素,我国仍是发展中国家,生态建设和环境改善也与发达国家差距仍然很大。建议:今后应进一步加强林业人力资源开发的国际合作,认真学习发达国家经验并结合本国国情消化吸收。在与发达国家的合作上:一要做到目标明确,二要由过去主要依靠外方投入转变为中外对等投入,平等互利,合作共赢。三要关注林业关键岗位的能力素质,适当安排国家森林公园主任、国有林场场长、省林业规划院院长、县市林业局局长赴发达国家进行专题研修。

与发展中国家加强林业人力资源合作,对于帮助发展中国家加强生态建设,促进中国林业及相关企事业单位实施“走出去”战略、提升我国林业乃至国家整体形象有重要意义。当前我们除依靠中国政府援外培训渠道外,建议今后还可以进一步加强与有关多边及双边国际组织的合作,借助国际组织的渠道和经验,认真研究有关发展中国家的培训需求,共同开展面向多国或单一国家的培训。国家林业局管理干部学院近年与欧盟驻朝鲜事务所和美国大自然保护协会的合作就是比较成功的例子