探析影响我国教育公平的制度性原因

摘 要:在我国社会当前存在的教育的公平问题，主要是指教育的不公平现象，这种种教育不公平，主要是历史形成的，只能通过经济发展和社会进步逐步加以解决。值得重视的是导致教育不公平制度性原因，政府公共政策的不同取向或偏差，往往加剧现实中的教育不公平；同时，相对于缩小历史形成的发展差距而言，通过制定安排和政策调整来增进社会公平，是更容易实现的。在当前，我们应该认识到，制度性因素是我们关注的重点。这种制度性的不公平主要表现在：教育政策和规则不公平，教育资源配置的不公平等等。

关键词:教育公平；教育机会；不均等；教育政策

教育公平是现代教育改革的核心，是各国政府教育改革的基本出发点和共同目标，无论是发达国家还是发展中国家,它始终左右着教育改革的方向并最终决定着教育改革的成败,教育公平问题仍然是当今世界各国教育改革的核心问题。

综合国内外研究，对教育机会均等概念的界定也大致对应了其历史演变的后两个阶段。教育机会均等可以概括为三个方面的内涵，一是个体入学机会均等，即进入各级正规学校的入学机会均等。二是受教育过程平等，是指受教育过程受到同等的对待，如获得同等的受教育条件等。三是教育结果的相对平等，即学业成功的机会均等。

在我国社会当前存在的教育公平问题，主要是指教育的不公平现象，这种种教育不公平，主要是历史形成的，只能通过经济发展和社会进步逐步加以解决。目前我国理论界关于教育公平问题的讨论与研究，大多是从教育权利平等、教育机会均等、教育公平与教育效率的关系、导致教育不公平的历史性原因等角度来展开的。其实在教育公平问题上，“当前最值得关注的不是历史造成的发展差距，而是导致教育不公平的制度性原因”。所以值得重视的是导致教育不公平制度性原因。政府公共政策的不同取向或偏差，往往加剧现实中的教育不公平；同时，相对于缩小历史形成的发展差距而言，通过制定安排和政策调整来增进社会公平，是更容易实现的。在当前，我们应该认识到，制度性因素是我们关注的重点。这种制度性的不公平主要表现在：教育资源配置的不公平，教育政策和规则不公平等。本文就主要是从制度的角度探讨导致我国教育不公平的原因。

一、影响我国教育不公平的制度性原因

在我国当前的教育现实中，宪法明确规定每个公民都享有平等接受教育的权利，强调公民受教育机会的平等。虽然仍有一些权利平等方面的问题，例如残疾人的教育权等，但总体而言，权利的平等已不是主要问题。当前，我国教育发展中比较突出的不公平，主要体现为地区之间，城乡之间的差别上，地区差异和发展不平衡导致的教育机会不均等，是中国最重要的教育国情之一。与教育过程，学业成就方面的不公平相比，现阶段最重要、最突出的基本问题仍然是教育机会的不均等。在农村，仍集中在义务教育阶段，尤其是初中教育；在城市，集中在普通高中和大学阶段。形成教育不公平的原因，除历史形成的发展差距之外，传统的以中央为主、忽视地方的资源配置模式，以及无视地区、城乡差距的“城市中心”的价值取向，成为导致教育不公平的制度性原因。

第一，教育资源配置的地区不平等

我国在20世纪80年代中期下放基础教育的管理权限，建立基础教育的管理权限，建立基础教育由地方负责、分级管理的体制，义务教育经费主要由地方政府负担，尤其是县、乡政府。在极大地调动了地方办教育的积极性的同时，在一些经济落后地区，乡级财政能力的不足，县际之间、乡际之间经济发展的不平衡直接影响了义务教育的实施。由于中央财政承担义务教育的比重极低，虽然采取了一些单项的“工程”“计划”，但由于没有建立起扶持贫困落后地区的财政转移支付制度，没有从制度上加以解决，致使农村尤其是贫困地区教育的贫弱地位没有根本改善。

（1）东西部和城乡之间经济发展水平的巨大差异，必然会影响资金、人才等教育资源的流向。一方面，西部和广大农村由于经济发展缓慢，教育投入增长不多，有时甚至出现负增长，而东部沿海和中心城市地区由于经济快速发展保证了教育投入的较快增长；再加上原有的教育资源的优势，就必然造成“贫域亦贫、富域亦富”的状况。形成“马太效应”。

（2）在有限的教育经费中，中央政府财政拨款过多用于高等教育，对义务教育投资不够。按照国际通行标准，人均GNP600~2 000美元的国家，学前和小学阶段、中学、大学三级教育经费的比例应为40.5∶29∶17.9；生均教育经费为1∶2.5∶9.2。

（3）对于高等教育的投入，有限的国家投入又有失平衡。虽然在上面提到，中央政府财政拨款过多用于高等教育，但由于我国教育支出所占GDP(国内生产总额)比例较低，所以总体上说，对于高等教育的资金投入仍然是不足的。由于国家投入不足，受教育者人均教育费用负担相对过重。发达地区学费一般高于西部地区，而西部地区学生到发达地区就学则必须承担等额的学费。

（4）“城市中心”的价值取向导致的教育不公平。教育政策中“城市取向”导致教育不公平的制度性原因，除了传统的以中央为主、忽视地方的资源配置模式外，另一个重要因素，是无视城乡差距、以城市社会和居民为出发点的“城市中心”的价值取向。多项调查表明，导致农村学生流失辍学居第二位的重要原因（仅次于经济负担），是由于教学难度过高，致使许多学生难以胜任，成为学业的失败者。这一“规则的不公平”导致了在受教育机会上的“起点的不公平”。其背后，正是“城市中心”的价值取向在作祟。

近年来，社会反映强烈的不同省市学生、城乡学生高等学校入学机会不公平，是其中突出的例证。我国现行的统一高考制度，具备了形式上的公平――分数面前的人人平等，但实际录取学生的是分省定额、划线录取的办法，各地录取定额并非按考生数量平均分配，而是按各地高教资源的状况，以及优先照顾城市考生的准则。因此出现同一份考卷各地录取分数线极大差异的现象，从而加剧了原本已经存在的城乡之间的教育不平等。例如，我国招生是按地区录取，户口在北京、上海等地的考生，每年高考录取的分数线(尤其重点线)比其他地区要低。

第二，阶层差距拉大导致的教育不公平

（1）非义务教育阶段各类教育收费一再增加，造成了学生中一个规模不小的贫困生阶层，导致教育不公平。许多农村和贫困家庭的子女被高昂的学费拒之于学校门外。非义务教育高收费的后果之一，是农村新的“读书无用论”的抬头，由于继续升学学费十分昂贵，在经济上难以承受，他们选择了辍学。这主要是指在高等教育阶段。

（2）中小学教育质量的不均衡，接受好的教育的权利和机会不公导致的教育不公平。在已经普及九年义务教育的城市和经济发达地区，小学教育质量的不均衡，接受好的教育的权利和机会的不公平受到普遍的关注。一方面，私立学校、民办公助学校等不同类型学校的出现，增加了教育的多样性和家长的选择性；与此同时，无论义务教育还是非义务教育，那些“好学校”收取的费用都比较高额，有的甚至远远高于大学收费。上好学校在很大程度上已经成为家长经济实力和社会背景的竞争，这强化和助长了城市社会中业已存在的阶层差别，是不利于增进社会平等的。而造成目前公立中小学质量存在极大差异的主要原因，是我国长期实行的重点学校制度。80年代以来，基础教育的发展也面临这一选择：是优先满足大多数儿童的基本教育需求，还是使一小部分人受到较好的教育？我们沿袭五六十年代的思路，选择了通过强烈竞争、筛选、淘汰。以培养少数“尖子”为目标的精英路线。层层设置重点学校制度，加剧了基础教育领域内部资源配置的失衡，导致在地区内、区域内学校之间差距的拉大，人为地造成了一大批基础薄弱的“差校”。重点学校绝大多数设在城市、城镇，从而有利于城镇学生的升学。这种把学校学生分为不同等级，为了选拔少数“尖子”而使多数儿童的利益受损的教育，是违背义务教育的性质和宗旨的，是“应试教育”制度的基础，目前正在纠正、改变之中。

第三，教育腐败增加了教育不公正

在我国教育资源仍然属于短缺资源，远远不能满足社会的实际需要，长期被认为是“一方净土”的教育，也受到社会腐败行为的侵扰。同时，在教育领域部分引入市场经济机制、扩大学校自的过程中，由于缺乏相应的制约和规范，也导致一些学校行为扭曲，产生不择手段追求经济利益的腐败行为。

这种腐败集中表现在对公平竞争的升学考试制度的破坏上，通过权力和金钱的交易，换取短缺的教育资源。其中，一类是所谓的“条子生”，通过某种特权进入学校（重点中小学、大学和成为研究生）。第二类是“缴费生”，不符合入学标准，但通过花钱买分数取得入学资格。在“缴费生”中，更有一部分是利用公款上学的，例如目前蔚然成风的领导干部读博士，大学设“博士研究生班”。第三类是“学校利益集团”，例如，2000年高考中揭发出来的湖南隆回一中保送生作弊案，14名保送生，13名是作假的，假保送生皆为学校领导和教师子弟。

此外，教育的监督机制也存在一些问题，例如教育乱收费等，这也是关系到教育公平的一个重要问题，也是群众特别关心的问题。

二、解决问题的建议

针对以上的产生教育不公平的制度性原因，从根本上提出解决问题的建议。

1.寻求解决地区教育资源配置不平等问题的途径。很明显，缩小城市地区内部及这些地区和农村地区的教育不平等，首先需要在这些贫困地区提高教育普及程度和教育质量。这意味着在分配任何新的可用资源时，要优先考虑这些地区，如果必要的话，还要在不降低教育质量、入学机会和教学效果的前提下，把现在分给受惠地区的一部分资源挑拨给贫困地区。对农村，特别是对中西部地区农村学校的投入远远不够。对于基础教育，解决基础教育薄弱问题最重要的就是加大教育投资。支持重点应是首先在边远和少数民族地区普及义务教育，缩小西部地区与东中部地区在初中教育普及上的差距，提高少数民族自治县的初中教育普及率。

2.对于解决中小学教育质量不均衡，接受好的教育权利和机会不公导致的教育不公平的问题，建议①国家推行学校标准化。对公办教育中的中小学，从校舍到教师、生均经费、试验室仪器配置、图书馆藏书等，有统一的配备标准。约束政府合理分配教育资源，使每一所小学都能按法定标准，拥有大体均等的物质条件和师资队伍条件，从而为学生提供公平的教育资源。②要调整政策导向。建立合理的资源配置机制，解决教育资源配置失衡现象，给学生提供同样质量的教育。学校硬件实施应有上限，限制过量的建设投资，遏制追求过高的办学条件，合理使用社会财富。

3.对于解决高等学校入学机会不均等的建议，高等学校扩招的增量部分，主要应向人口大省和贫困地区倾斜，以利于不同群体获得大致相同的教育机会和进行公平竞争。高等学校可扩大国家所需要的、免收学费学科的范围，制定鼓励高校招收贫困生的社会政策。同时，要构建家庭贫困学生的资助体系，保证孩子能够上完学，资助体系由几部分组成，包括奖学金、助学金、助学贷款、社会资助。并通过中央和地方财政支出在普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校建立健全国家奖学金、助学金制度。

4.对于教育腐败增加教育不公正问题的解决，建立健全各种教育法律法规，完善在升学考试录取制度上的规范程序，依法维护教育公平，提供法律保障。

伴随着我国经济发展和社会民主化的进程而逐渐扩大和深入。作为由国家实行的公共政策，扩大教育公平的主要途径是：实行义务教育制度，逐渐普及教育；在政策制定和制度安排上，消除基于偏见、意识形态或既得利益的不公平限制，建立公平、公正的规则；教育资源配置的基本原则是有利于缩小事实存在的不公平，努力纠正教育资源分配不公的状况，并首先帮助处于最不利地位的阶层和群体。

对于解决教育公平问题，我国政府一直在不懈努力。2005年，在两个方面采取措施，一是在义务教育阶段，对农村家庭贫困的学生实施“两免一补”，免除杂费、免除书本费，并对住宿生实行生活补贴。2005年将会对全国3 000万学生提供免费教科书，同时对592个贫困县的家庭贫困学生除了免费提供教科书之外，还会免除杂费，并提供一部分生活费。到2007年，全国农村3 000万左右的家庭贫困学生将会得到“两免一补”。二是加大对高校贫困学生的扶持力度。目前，通过考试进入了公办普通高校的学生中，20％左右家庭比较贫困，教育部门要采取一系列措施，建立起国家助学体系，帮助他们完成学业。同时还会对特别困难的学生发放奖学、助学金，使他们有生活费。

注释：

①苏延骏．教育公平的法理意义分析．教育探索，2003,（5）.

②杨东平．对我国教育公平问题的认识和思考．教育发展研究，2000,（9）.

③杨丹芳．市场经济条件下的教育支出配置．教育发展研究，2000,（4）.

④杨东平．对我国教育公平问题的认识和思考．教育发展研究，2000,（9）.

⑤周济直面教育热点问题:批评对我们的工作是动力⑻news.省略/misc/2007/03/09/content_5825166.htm`

参考文献：

［1］中国教育统计年鉴.中华人民共和国教育部发展规划司．北京：人民教育出版社，2004.

［2］袁振国．中国教育政策评论（2000~2004）.北京：教育科学出版社，2000.

［3］赵中建．教育的使命――面向二十一世纪的教育宣言和行动纲领．北京：教育科学出版社，1998.

［4］中国教育年鉴编辑部．中国教育年鉴2002．北京：人民教育出版社，2002.

［5］苏尚锋．考试的起点,过程和结果公平．湖北招生考试，2005,（144）.

［6］林杰.分析收入分配不平等对教育公平的影响.教育发展研究．1999,（6）.