俄罗斯安全决策最高咨询机构――联邦安全会议

俄罗斯联邦安全会议（以下简称“安全会议”）是为国家元首在安全决策方面提供咨询、起草文件的机构，成立于1992年6月3日，前身是1990年成立的苏联安全会议。根据《俄罗斯联邦安全会议条例》，安全会议是“宪法规定的咨询机关”，为俄罗斯总统起草有关安全问题的决议，涵盖国家安全、公共安全、生态安全、个人安全，在保障个人、社会和国家重要利益免遭内外威胁方面奉行全国统一政策。安全会议负责起草的文件范围还包括国防组织、军事建设、军工生产、对外军事和军工合作、安全领域国际合作等。

任务和职能

安全会议的任务：一，为联邦总统行使国家安全保障方面的权力提供一切必要条件。二，制订保证国家安全的国策并监督其实施。三，预测、发现、分析、评估对国家安全的威胁，评估战争危险和军事威胁，制订消除危险和威胁的措施。四，向联邦总统提供建议，预防和消除紧急情况以及克服其后果，实施、延长和撤销紧急状态，实施或撤销军事状态，改组和新建负责安全保障的国家机关，批准和修订国家安全战略与军事学说。五，制订国家对外政策和军事政策基本方针。六，协调联邦和联邦主体行政机关执行联邦总统有关保障国家安全的决议的工作。七，评估联邦行政机关在保障国家安全方面工作的成效，制订评估标准和指标。

安全会议的职能：一，审议国家安全保障、武装力量及其他军事机构的建设和发展、武装力量的运用、军工生产、对外军事、保卫俄罗斯联邦宪法制度、独立与领土完整、安保领域国际合作等问题。二，在情报分析的基础上，从战略上评估实施安保领域国家政策基本方针的进程、本国社会政治和经济形势、人权和公民权状况、法治状况、反恐反极端主义措施的执行效果、战争危险和军事威胁、对外军事和军工合作、信息安全和信息社会的发展、联邦和地方行政机关安保领域的工作，协调联邦和地方执行总统安保决策的工作。三，制订和修订保障国家安全的标准和指标。四，实施安保领域的战略计划，修订战略规划文件和国家战略优先，协调联邦区制订战略规划文件的工作。五，参与实施国家对外政策和军事政策基本方针、国家军工生产及对外军事合作和军工合作政策的基本方针。六，审议安全会议职权范围内的联邦立法文件和定额文件的草案。七，为总统起草有关保证国家安全、组织国防、监督联邦行政机关安保工作的定额法文件。八，组织联邦安保专项纲要的制订工作，监督其实施情况。九，监督国防、安全和护法工作财政开支的专款专用。十，审议安全会议秘书提交给联邦总统的有关国家安全状况和加强安全措施的年度报告。十一，审议联邦政府工作成果和工作方针的年度报告。十二，审议总统领导的联邦行政机关工作成果和工作方针的年度报告。十三，组织安全会议职权范围内的科研工作。

领导和机构设置

安全会议由联邦总统亲自挂帅。成员分常务成员和普通成员两类，人选由安全会议秘书提议，联邦总统批准。16名普通成员仅有议事权，现任常务成员共12名。安全会议日常工作由秘书和第一副秘书领导。现任秘书为帕特鲁舍夫，第一副秘书为阿韦里扬诺夫，此外有5名副秘书和3名秘书助理。

安全会议设学术委员会，主席由安全会议秘书担任。成员共150名，主要是强力部门等职能部门高官、强力部门科研机构负责人、俄罗斯科学院等研究机构的著名学者和战略企业高管。

安全会议下设独联体问题委员会、军事安全委员会、公共安全委员会、经济与社会领域安全问题委员会、信息安全委员会、生态安全委员会和战略计划问题委员会等七个跨部门委员会。

审议的主要议题

安全会议审议的问题囊括国家安全的所有领域，国家根据安全会议通过的决议，采取各种着眼长远目标的危机应对措施，主要工作分国内国外两部分。

首先，在诸多国内问题中，安全会议主抓战略性问题，从经济上保证国家安全、提高俄罗斯在世界能源市场的地位、实现经济现代化、消除社会领域的不利趋势，《俄罗斯人口情势发展构想》、《俄罗斯联邦食品安全构想》等文件草案就是安全会议提出的。其次是远东和西伯利亚、加里宁格勒州“飞地”和里海沿岸等本国边陲地区的国家安全和社会发展。其三是军事领域的政策规划，确定军队建设的基本方针―形成机动、精干、装备精良的武装力量，制订国防工业和国防科研发展方针，提高军人和退伍军人及其家属的社会福利保障，发展海空天和信息战能力，加强战略核武器、反导和对空防御，以及无线电电子对抗。其四是制订保卫国界、反恐反极端主义、反武器走私和反走私的措施，建立国家反恐委员会领导下的统一反恐机制。其五是指导车臣反恐战役，协调战后国家政权重建、经济恢复、基础设施和社会保障体系建设。

在外交上，俄罗斯把后苏联空间确定为本国外交的第一优先。安全会议核心任务之一就是制订对独联体国家的政策。安全会议确定的现阶段独联体工作原则是根据不同国家不同的合作愿望，以务实态度区别对待，实现不同层次和不同速度的一体化。关系最密切的是俄罗斯同白俄罗斯的“俄白联盟”，下一层是俄白哈三国海关同盟―统一经济空间-欧亚经济联盟，更松散一点的是欧亚经济共同体。调解阿布哈兹、南奥赛梯、德涅斯特河沿岸地区和纳戈尔诺-卡拉巴赫等后苏联地区四大热点，也是安全会议的经常议题。

欧美是俄罗斯外交的第二和第三优先。安全会议经常讨论俄罗斯与北约关系的发展趋势、防止核武器及其运载工具的扩散、世界各地涉及俄罗斯利益的危机形势，并提出相关建议。

最近5年来安全会议研究的重要议题有：保证俄罗斯联邦食品安全，防止全球气候变化威胁俄罗斯国家安全，本国造船业现状和发展前景，建立现代化通信系统用于国防、安全和法治，俄罗斯能源安全现状和保证措施，俄罗斯联邦移民政策构想及其实施细则等。

反恐是头号课题

普京提出五项紧迫任务：提高社会经济发展速度和生活水平；提高安全水平，集强力部门之合力保证法制和治安，加强各部门工作协调，探索反恐、反极端主义、反犯罪新方法；通过反腐和反，增强居民对政权机关的信任感；严惩违反人权和人身自由的行为，挫败外国利用北高加索问题诋毁俄罗斯的阴谋；解释政府工作思路，如实告诉群众，现有问题复杂、长期而多方面，难以迅速解决。

为协调中央和地方行政机关的反恐行动，普京于2006年2月15日根据安全会议建议，成立国家反恐委员会，由联邦安全局局长任主席。成员包括强力部门、情报机关、政府关键部门和议会两院领导人，下设联邦行动司令部。

车臣反恐是安全会议成立初期的头号课题。普京于1999年8月9日出任联邦总理，9月即开始出兵平定车臣叛乱，当年就取得击溃叛军、恢复联邦政权对车臣控制的成果。在反恐斗争中，俄罗斯积累了不少经验。

一、平叛与反恐不可分割。第一阶段是平定叛乱，任务单纯，敌人在明面上，大军剿灭即可；第二阶段以反恐为主，这是长期任务，要复杂得多，应对之道是安全局牵头，整合内务部、国防部以及联邦检察院侦查委员会，共同组成的联合作战系统。二、“以车治车”。安全会议提出两条建议，一是尽可能广泛地吸收忠于中央政府的当地军事化机构和居民参与平叛行动；二是在国防军和内卫部队摧毁车臣武装分子主力后，让冲突“车臣化”，争取非法武装的上层分子和动摇分子。三、“花钱打不如花钱养”。打的代价是4000多军人牺牲、数万平民伤亡、数十万人流离失所、53%的家庭失去亲人、超过千亿美元的军事开支和财产损失；而重建车臣的联邦开支，2001～2011年这11年的总和也不到100亿美元。四、把反恐看作系统工程。在军事、国安、治安、社会、经济和外交诸领域要协调行动。首先歼灭叛军主力，俄军用两年多时间歼敌1.4万名，大股匪帮绝迹。接着重建忠于联邦中央的政权机构。最后是恢复社会经济，创造就业机会，解决难民问题。五、创造条件，消除特殊政治生态下产生的“民族共和国”。俄罗斯本是大一统国家，2000万平方公里的领土，划分为几十个省。苏联成立时，列宁曾想以苏联模式把全世界都整合到“红色帝国”内，抛弃了大一统国家体制，拒绝了斯大林有关不设共和国的忠告，结果国中有国，民族自治权膨胀，遗患无穷。现在有政治家主张撤消共和国建制，全国行政单位统一为州。六、搭美国反恐战争便车。2011年5月26日，梅德韦杰夫借八国峰会之机，在会见美国总统奥巴马时，促使美国同意把车臣头目多库・乌马罗夫列入被通缉的名单，美国遂悬赏500万美元，搜寻乌马罗夫藏身地。

以民主和法治加强社会稳定

评估本国社会政治和经济形势、法治和人权状况，是安全会议的主要职能之一；安全和法治是安全会议经常研究的国内问题。俄罗斯社会近年来发生变化，“中产阶级”占本国人口的比重升至三成。这些人多生活在大城市，学历高，收入高，政治积极性高，是反政府示威的主力。新崛起的“体制外”反对派质疑普京方针，依仗西方撑腰，策动群众抗议。

绝大多数人最关心的是民生，右翼反对派在上世纪90年代当政时劣迹斑斑，仅能获得约一成选民的支持。有鉴于此，俄当局着力改善民生。2012年5月7日，普京在上任当天就签发12项总统令，确定改善住房、文教卫生、退休金、军人待遇等任务。他维持1999年主政以来坚持的职工平均月薪和居民实际收入增长率高于GDP增长率的方针。

为防“”，俄罗斯严守两条：不让和平抗议发展为围攻政权机关；对“重新选举”之类的无理要求不予置理。为了加强社会稳定，安全会议建议当局民主和法治双管齐下。扩大民主的措施有六项：修订政党法，落实多党制，合法政党由7个增为73个；放宽政党参选条件，降低总统候选人门槛；恢复地方行政长官直选制；恢复联邦议会混合选举制，让非党人士独立参选；在莫斯科等大城市建“海德公园”，让公民自由集会，发表政见；厉行官员财产公示制，禁止官员和国企高管拥有海外资产，鼓励举报腐败官员，解除涉腐高官职务。

加强法治的措施也有六项：颁布总统令，把莫斯科最显眼的集会地点―红场南侧“瓦西里斜坡”定为“克里姆林宫博物馆保护区”，在该地举办活动要提前3个月申请，经总统亲自批准；修订《集会法》，严控申办公共集会的程序，对违法者处以高额罚金；制订《互联网黑名单法》，把传播违法信息的网站网址和域名将列入黑名单，直至关闭；修订《非营利组织法》，通过申报和财务监督，严控受境外资助、搞政治活动的非政府组织，对合法的非政府组织提供财政支持；刑法恢复“毁谤罪”条款，严惩传播虚假信息、造谣毁谤；通过新法案，对因特网上散布煽动国家分裂言论者，处以5年以下有期徒刑。

注重加强食品安全

2010年1月30日俄罗斯总统批准了安全会议起草的《俄罗斯食品安全构想》。《构想》对本国食品安全定出了量化指标：国产粮和国产土豆在国内用粮中的比重起码应达到95%，国产肉在本国肉类需求中的比重起码应达到85%，奶类和奶制品―90%，植物油、食糖和鱼类―80%。2012年俄罗斯奶类产量为3210万吨，人均占有226公斤，满足内需稍有不足。

农作物种子安全，家畜家禽的育种安全是食品安全的核心问题。在这方面，俄罗斯《国家经济安全战略》规定，在重要消费品领域，不得让外国公司占领市场。至于事关本国基因库安全的种子、种禽和种畜行业，俄罗斯禁止非国有化，不许外国染指。

对转基因农作物，俄罗斯政府原先只允许试验。2013年9月，俄罗斯政府决定，从2014年7月1日起，准许登记玉米、土豆、大豆、稻米和制糖甜菜等22种农作物的转基因种子，但禁止转基因农产品生产和销售。

“迫使格鲁吉亚接受和平”的决策

2008年8月8日俄罗斯对格鲁吉亚的军事反击，离不开俄罗斯联邦安全会议的决策。同年9月12日，时任总统梅德韦杰夫说：“我接到格鲁吉亚发起军事行动的前方战报后，经过再三斟酌，召开安全会议，最终作出了反击侵略的决策。”

“高加索2008”演习结束后，俄军在俄罗斯与南奥塞梯边界留了两个加强摩托化步兵营，以便在格

军开始行动后几小时内进入格鲁吉亚，支援俄军维和营，并与航空兵协同，阻挡格军进入南奥塞梯纵深，等待北高加索军区的大部队在一两天内赶到，必要时俄军还会出动空降兵。为保证阿布哈兹的安全，俄罗斯调了2个空降突击营和2个特种兵连增强当地的俄军维和力量。

这场为期5天的俄格战争，产生了对俄罗斯有利的结果：南奥塞梯和阿布哈兹独立并得到俄罗斯承认，格鲁吉亚失去1/5国土，北约东扩终止，俄罗斯在前苏联地区的利益得到维护。俄罗斯在事关本国战略安全的严峻形势下，决策迅速，行动果断，让西方今后在侵犯俄罗斯利益之前，不得不仔细掂量，考虑后果。

应对美国反导系统

俄罗斯联邦安全会议认为，对本国安全的外部威胁有两个，一是美国部署反导系统，二是美国和西欧“蚕食”俄罗斯“特殊利益区”，即前苏联地区。第一个威胁最严重，而且是刚性的。

由安全会议牵头、有关部门配合、军事专家筹划，俄罗斯定出应对西方反导系统的战略和措施。

一、战略上树立必胜信心。俄罗斯权威的军事和安全问题专家认为，不宜过于夸大美国反导防御的能力，否则会误导本国公众。美国从2002年退出俄美反导条约到现在已经11年，依然没有建成能够打击俄罗斯战略核力量的战略反导系统，而且在可以预见的未来，也不可能建立这样的系统。

二、认清北约反导系统受成员国分歧掣肘。北约欧洲成员国担心，发展欧洲反导系统的开支，会挤占对运输机和无人机等重要军备的资金。

三、完善本国三层反导盾牌。第一层，30～40公里的短程防御，保护小型目标，用山毛榉、3RPK“盔甲-C1”和3RK“梦神”导弹。第二层，40～200公里的中程防御，保卫重要工业项目，用S-300和“勇士”导弹。第三层，20 0公里以上的远程防御，用截击防空兵和战略防空兵，以及S-400“凯旋”（目前有3个S-400导弹营）、S-500“普罗米修斯”（今后还有S-1000）。

考虑到北约在比利时、德国、意大利、荷兰和土耳其空军基地部署180枚B61型航弹，俄罗斯2013年底宣布在本国西北飞地加里宁格勒部署射程500公里的伊斯坎德尔-M型战役战术导弹。到2020年，俄将拥有世界上最大的三层反导防空系统，提供全境反导防御。

结 语

当前，世界各国，特别是地区大国，越来越重视地缘战略安全、周边安全、国内社会政治和经济安全。俄罗斯安全会议成立20多年来的机构设置与决策运作经验，值得其他国家借取。