发改委发展保护利用调研报告

进入“十一五”发展时期，*市委市府作出了综合保护和利用*港的重大决策。我市东部沿海三镇地处*港北岸，东临*港、背靠*市区，区域内“港、渔、涂、岛、景”资源一应俱全，区位和资源条件极为优越，尤以岸陆生态景观倩丽、深水岸线丰富、经济腹地相对开阔而独具开发魅力，成为环*港极具发展潜力的地区。抓住机遇，率先推进我市*港区域保护和利用工作，对我市实施“东拓”战略，赢得环*港区域发展的主动权，实现全市国民经济又快又好发展和区域协调发展至关重要。本文立足于加快推进我市*港保护和利用工作，就我市当前保护利用工作状况、存在问题和推进对策建议作肤浅研究分析，以供市委、市政府领导和各部门参阅。

一、我市*港保护和利用工作现状

在*市委、市政府的统一领导和部署下，*结合自身实际，从20*年12月起，启动实施了*港保护和利用工作，并取得了一些进展。

一是思想认识逐步统一，发展氛围日益浓厚。*市委、市政府高度重视，把*港区域保护和利用工作摆上重要位置，市主要领导多次深入*港畔，传达上级精神,调查面上情况，研究总体思路，部署相关工作，有效带动了各级各部门的工作积极性和主动性。目前，*港保护和利用工作气氛日益浓厚，沿海各镇保护利用的热情十分高涨，市有关部门的思想逐步统一，工商企业开始关注该区域发展，一些企业已进驻该区域投资，沿港居民对*港保护和利用知晓度逐渐提高，有力地烘托了*港保护和利用的地位和效应。

二是组织保障不断强化，推进力度明显加大。今年1月，市委市政府成立了以市长、常务副市长为主的临时协调小组，开展了*港保护和利用总体功能定位、发展思路研定等方面的前期工作。随着工作的深入，今年4月，市委、市政府在临时协调小组基础上，成立了由市委书记任组长，市长任副组长，包括市委办、市府办、市发改局等13个部门和沿海三镇主要负责人组成的领导小组及办公室，办公室根据工作需要，建立了由各成员单位相关科室负责人为主的联络员网络，从而形成了比较健全的组织领导和工作推进机构。同时，为加大推进力度，市委市政府把*港保护和利用列入“十一五”规划、06年度国民经济和社会发展计划及06年市委市政府工作重点，明确目标，落实责任，有力地促进了我市*港保护和利用工作的扎实开展。

三是规划工作积极跟进，规划体系逐步完善。依照“整体推进、重点突破”的原则，在*市《*港区域保护和利用规划纲要》的指导下，我市研究确定了以*港空间发展布局规划为主，海洋功能区划、生态保护、产业布局、旅游发展、城镇建设、重点区域开发和重大项目建设等系列规划作补充的规划体系，并得到初步落实。其中空间发展布局规划、莼湖镇总体发展思路已形成初稿；海洋功能区划、沿港三镇生态镇建设规划已通过论证，正在完善定稿；*港区域农业产业布局已在《*市农业产业布局规划》中作专门阐述。目前，空间发展布局规划与专项规划相互配套的规划体系正在逐步建立。

四是坚持项目带动，重大项目建设着力推进。按照项目带动、项目促发展思路，年初市委、市政府就*港区域保护和利用安排了若干基础设施项目和重大产业推进项目。目前，这些项目正在逐步落实，总体情况良好：红胜海塘围涂工程于5月初完成了政策处理，项目开工在即；城区至莼湖快速通道项目工程可行性和水土保持方案得到上级批准，完成了初步设计送审稿和地质灾害评估；浙江船厂扩建工程启动前期工作；*湾旅游度假项目正在实施政策处理，目前投资累计1100万元；敏杰物流、世捷物流项目完成土地平整，*森林公园项目取得进展；悬山岛项目正在开展招商引资；莼湖小城镇建设批准实施；沿港区域垃圾收集网络初步建成。

综上所述，我市*港保护和利用工作有了良好的起步。但与沿港区域其他县市相比，与*市*港保护和利用工作总体要求相比，我市在推进力度和工作进度上还有一定差距，主要表现为“两个不足”：一是前期研究工作深度相对不足；二是重点开发区块和重大项目推进力度相对不足。

二、我市*港保护和利用面临的困难和存在问题

*港保护和利用是一项事关沿港区域经济社会协调、健康发展的系统工程。虽然我市*港保护和利用有了良好开局，但随着工作的深入，面临的困难和存在的问题逐渐显现，工作难度和压力正越来越大。

从面临的困难来看，主要有以下三个方面：

一是建设资金不足的困难。我市沿*港区域是经济相对落后的区域。20*年，沿港三镇的工业总产值和财政收入仅有40.3亿和1.31亿元；区域内基础设施条件不够完善，交通、供电、供水、环保等设施相对落后，对整个区域保护和利用支撑能力弱。按照*市《*港区域保护和利用规划纲要》的发展要求，搞好我市沿港交通、供电、供水、海塘、环保等重大基础设施配套，估算总投资达50亿元以上，其中：沿海中线8亿元，城区至莼湖快速通道3亿元，环港公路3亿元，红胜海塘15亿元（包括内塘平整）、小流域治理3亿元、污水处理3亿元、供水设施3亿元。这些基础设施项目资金单由沿港三镇和*市融资解决难度很大。目前建设项目资金不足已经成为主要障碍，影响了工程推进速度。另外，*港保护和利用工作前期研究经费严重不足，也影响了一些区域开发和项目前期工作的推进。

二是建设用地平衡的困难。据调查统计，我市东部沿港区域共有耕地26.5万亩，其中农保田23.8万亩；林地99.1万亩，其中从莼湖双山到松岙湖头渡临港沿岸国家生态公益林3.8万亩。农保田和生态公益林按现行政策严禁用作建设用地，这给我市沿港区域项目推进形成很大制约。目前，我市正在着力建设的*湾、沿海中线、*省级森林公园项目等都实质性面临用地制约，项目推进因此而变得缓慢。如*湾项目总用地1800亩，都涉及农保田和国家生态公益林，还有沿海中线项目总用地约1000亩，一旦动工就碰到农保田和生态公益林限制，*省级森林公园建设项目总用地统计1.12万亩，全部属于生态公益林。据初步匡算，我市近期排定的沿港基础设施项目和重大产业项目总计用地约2万亩左右，其中绝大部分涉及农保田和国家生态公益林，如果不能调整农保田和国家生态公益林，项目建设用地就无法解决，项目实施相当困难。

三是项目申报和管理的困难。从前阶段该区域项目申报和管理的情况来看，该区域的项目申报和管理难度要比其他区域大得多。除用地难平衡外，主要还有以下几个原因：一是专项规划没有到位，行业主管部门从严控制项目。如*市岸线利用规划，海洋功能区划未完成，涉及用海用岸线的项目无法审批。二是项目审批部门多，缺少主受理协调部门，给项目申报增加难度。如同时涉及到岸陆、岸线、海塘的项目，需要分头向交通、海洋、林业等部门申报，而且各部门意见经常不统一，申报难度很大。三是项目审批权限不太明确。由于*港是特殊区域，*市有关主管部门对项目审批都很谨慎，目前还没有出台相应的审批办法，审批权限不明确，县级管理部门很难操作，增加了申报难度。同时，由于项目申报难度增大，造成边建边申报、先建后报、多建少报的现象不断增加，给项目管理带来难度。

从存在的问题来看，主要有以下四个方面：

一是缺乏全市总体保护和利用思路的引导。从调查情况来看，目前有关部门和沿港各镇对*港保护和利用工作都有各自的思路，总的目标方向不太明确，就具体的项目、重点区块的发展各有己见，推进工作力度和进度也不一致，部门与部门之间、部门与镇之间协调不够顺畅，难以形成合力。这与全市尚未形成沿港区域保护和利用总体思路、明确发展重点，确定重点区块功能和重大基础设施项目布局直接有关。这种现象存在，既影响沿港区域保护和利用快速推进，也不利于沿港区域一体化发展，制约沿港区域整体发展大局。

二是前期研究和项目前期工作有待加强。前期研究和项目前期工作是非常重要的基础性工作，没有前期基础研究，就不可能有好的工作思路；没有项目前期工作就不可能推出好的建设项目。*市《*港保护和利用规划纲要》和《*港区域空间布局规划》是原则指导文件，只有结合*实际，加强深入的前期研究，才能形成适合*实际的贯彻思路；重大项目只有做实做好前期包装设计工作，才有可能获准审批、解决用地、得到实施。从调查情况来看，沿海三镇和有关部门对前期研究和项目前期工作要进一步重视，特别是对重点区块的前期研究、重大项目的前期工作要加大力度，以切实推进重点区块开发、重大项目建设进度。

三是专项规划编制工作进展不平衡。除沿海空间发展布局规划、海洋功能区划和农业产业布局规划已初步完成外，生态控制规划、产业布局规划、重点区块规划、重大项目规划等编制进度有待加快。同时，规划之间不衔接问题也相当突出，集思广益做得还不够，达不到统一思想、指导行动的效果，规划编制方式方法有待改进，规划编制的公众参与度有待提高。

此外，一些单位在困难面前有畏难情绪、存在“等、靠、要”思想，部分区域和一些农村无序利用，部门与镇联系不够，市级部门与*市级部门沟通不够，推进机制不健全等问题也值得重视。

三、推进我市*港保护和利用的工作建议

（一）加大宣传发动力度，掀起*港区域建设的强劲声势

*港保护和利用是我市实施“十一五”规划的战略重点，是事关经济社会持续快速发展的大局，也是造福百姓，推进小康社会建设的民心工程。面对*港优越的资源条件和发展机遇，要因势利导，加大宣传发动力度，广泛动员，深入发动，充分运用舆论引导、会议研讨、政策激励、商业推介、典型示范等多种形式，扩大*港保护和利用的“知晓度”和“参与率”。要通过宣传发动，进一步统一思想，明确思路、协调行动、凝聚合力，促成*港保护和利用工作的强大动力。要强化政府的先入意识、责任意识和紧迫意识，激发企业和社会的主体意识、共建意识和创新意识，充分把握机遇，乘势而上，加快发展，走在前列，营造*港建设的良好氛围，赢得区域保护和利用的主动权。

（二）强化政府主导作用，建立健全工作推进和激励机制

建立权威的组织机构和完善的工作机制，是确保*港保护和利用工作得以扎实有效推进的首要前提。在*港保护和利用初期，要突出政府的主导作用，发挥带动作用，强化协调作用，建立领导、协调、激励和督察机制。一是完善市委、市政府对沿海区域保护和利用工作的领导协调机制。在前期建立领导小组及办公室同时，抓紧制定领导小组及办公室的工作规程和工作制度，强化领导小组办公室的综合协调能力，加强对具体工作的协调。二是建立沿港区域保护和利用工作计划实施制度。每年初制订沿海区域保护和利用年度实施计划，分解落实工作任务，加强对任务完成过程的督促指导，确保按时完成年度各项任务。三是独立实施沿港区域保护和利用工作考核、督查制度。按照年度实施计划，建立工作进度统计报告制度，及时汇总通报工作进度，并将保护利用工作列入市委年度特色工作考核，根据工作需要，对阶段重点工作进行检查，将检查考核结果与年终奖金、先进评比等挂钩，以增强考核的有效性和激励作用。

（三）坚持规划先导，统筹区域一体化发展

良好发展源于科学的规划。在遵循区域自然属性的基础上，立足整体联动和一体化发展，加快推进规划编制工作，建立健全区域规划体系，科学、有序引导区域发展。一是抓紧修编完善区域空间规划，确定总体保护和利用思路。二是完善城镇体系规划和莼湖中心镇总体发展规划，明确城镇主体功能和发展支点。三是编制工业和旅游发展空间布局规划，构建有较强优势、较大潜力、较高效益的产业体系。四是编制生态控制和区域环境整治规划，着力保护港区自然资源，建设资源节约型和环境友好型社会。五是编制重点开发区块、基础设施和重大项目规划，搞好新农村建设规划，为区域发展提供强有力的支撑。为了规范规划编制工作，保障规划的科学性、合理性和可操作性，必须加强市委市政府对规划编制工作的统一领导，研究确定规划体系，布置落实规划任务，审查批准规划，协调规划实施。必须改进规划编制的方式方法，强化规划编制的地方自主性和过程的开放性，充分吸收各部门和广大群众的意见。必须增强规划实施执行中的严肃性和刚性约束，依据规划要求，统一配置自然资源、统一落实管理措施、统一审批工程项目，建立健全规划评估和考核机制，加大规划执法力度，保持规划的连续性和稳定性，使*港保护和利用规划步入规范化、法制化轨道。

（四）坚持基础设施先行，优化区域发展环境

按照适度超前、资源共享的原则，加快推进区域交通、供水、供电、水利、土地整理、保洁等基础设施建设，为区域发展提供强有力的支撑。一是加快构建内联外畅的交通网络系统。在加快推进已建或在建同三高速和甬台温铁路等项目建设的基础上，完成沿海中线建设方案，启动环港公路前期研究，开工建设城区到莼湖快速通道、全面完成农村公路建设。二是加快推进区域电网建设，推进裘村110千伏变电项目，启动松岙镇变电项目前期研究。三是改善区域供水条件，研究确定沿港区域供水设施的总体布局方案，启动莼湖自来水厂前期工作，加快推进缓解近期区域供水矛盾的饮用水工程。四是加快推进红胜海塘围涂续建工程和标准海塘加固工程，红胜海塘工程力争在年底前动工建设。五是全面推进环境整治工程，重点是结合新农村建设，搞好村庄整治和区域河道环境整治。

（五）坚持强化产业支持，进一步夯实区域经济基础

发展区域经济，增强区域经济实力，提高区域经济竞争能力和持续发展能力，是*港保护和利用的首要任务。要按照滨海生态型综合经济区的定位，坚持“稳农、强工、兴三产”的思路，努力构建以滨海度假旅游业、港口物流业、海景房产业、清洁制造业和特色农渔业为主导的产业体系。一是依托岸陆生态和海洋资源，优先发展滨海休闲度假旅游业。重点推进松岙*湾滨海商务度假区、悬山岛－双山－红胜海塘综合旅游度假区、*森林公园休闲区、松岙红色旅游基地、豪华私家游艇基地和海上渔家乐六大旅游项目建设。二是积极开发深水岸线，培育发展现代港口物流业。加快推进*世捷、敏杰物流仓储基地建设，适度培育、引进具有一定规模、核心业务能力较强的物流企业。三是走新型工业化路子，大力推进生态工业发展。按照“工业集中、企业集聚、产业集约”的要求，加快推进松岙临港产业区、裘村服装服饰区和莼湖红胜海塘生态型综合经济区三个特色产业区块的建设，加快完善基础设施，加强招商选资，推动重大产业项目建设，促进特色产业做强做大。同时，要整合提升现有工业，重点支持船舶修造、服装服饰加工、机械电器、仪表精密制造等优势产业。四是扎实推进《农业产业布局规划》和《农业产业基地建设规划》实施，做强特色农业。按照区域化、标准化要求，以基地建设为抓手，整合资源，调整布局结构，抓好生态滨海旅游农业、生态型海洋渔业、生态型滨海林果业基地建设。五是强化城镇服务业支撑。重点推进莼湖中心镇服务业发展，强化莼湖镇的集聚功能和综合服务功能，保障和支撑整个*港区域经济社会发展。同时推进松岙、裘村生态居住镇建设，选择三镇宜居宜业宜观光地块，加快建设海景房产和高档住宅，以提高城镇品位。

（六）切实化解各种制约，保障*港区域保护和利用工作顺利展开

*港区域保护和利用是一项艰巨的任务，要针对当前各方面制约因素，采取切实有效的措施，积极构建全面、完善的服务和保障体系，切实化解各种制约。一是要强化前期研究。*港保护和利用尚属起步阶段，工作需要不断研究和创新。各地各部门要结合自身职能和工作实际，加强调查研究，理清工作思路，制定具体推进措施，量化细化工作任务，特别是规划编制单位，尤其要重视规划前期研究工作，下大功夫提高规划成果质量。通过加强前期研究，做好与*各部门的思路、规划衔接工作，争取上级支持，最大限度用好用活上级政策和规划。二是要强化项目前期工作。项目是*港保护和利用的支撑。在强化规划的基础上，各级各部门要根据规划的定位和各自实际，加强项目前期研究，下大力气催生一批带动作用强、符合区位条件的大项目，并积极推进项目实施的前期工作，推进项目落实。当前要特别重视游艇俱乐部等政府规划控制项目的前期工作，及早与上级审批部门衔接。三是加快制订财政、金融、土地流转、产业发展、生态补偿等配套政策，加大对*港保护和利用的支持力度。同时要加大土地、水利、海洋、规划等执法力度，坚决抑制违法利用，维护*港保护和利用秩序。四是要积极破解土地制约。在完成空间发展布局规划和生态保护规划后，要尽快启动沿港3.8万亩生态公益林布局调整和土地利用规划研究，及时做好与*市主管部门的衔接，争取上级支持，最大限度地调剂出建设用地。同时，要加强集约用地工作，提高土地利用率，节约利用土地。五是积极拓展筹资渠道，在加大财政资金支持力度同时，创新投融资机制，积极探索市场化、多元化融资机制和渠道，缓解建设资金不足困难。六是要有效开展区域整体包装、宣传和推介。制定全市统一的*港区域保护和利用宣传推介方案，运用新闻、广播、电视等媒体，广泛宣传，大力推介，努力提高区域知名度和影响力。对内要加大对*港区域保护和利用的意义、相关法律法规等内容的宣传力度，提高沿港群众法律意识和支持沿港区域建设的自觉性，加强群众与政府在区域建设中的合作。对外要认真研究和排摸目标市场，统一策划宣传形式，通过建网站、编资料、举办投资洽谈会、赴异地大中城市开展宣传等多形式地开展招商推介、旅游推介，扩大知名度。

（七）加强资源和环境保护，促进沿港区域经济社会环境协调、可持续发展

在加快产业发展同时，加强环境整治和生态建设，切实保护*港发展的资源特色和可持续发展资本，建设资源节约型和环境友好型港湾。一是要按照“保护和整治”的要求，确定一批海洋和陆域生态特别保护区，对特别保护区严格加以保护，不得以任何名义进行损害性开发。二是要全面实施莼湖、裘村、松岙生态镇和新农村建设，为建设滨海生态综合经济区提供保障。三是要开展陆、海、涂、村污染源综合治理，包括陆地工业污染、海洋排污、滩涂养殖、农村生活垃圾和污水的综合治理。有关部门要积极完善产业投资政策，严格落实产业和环保准入制度，严格限制高能耗、高物耗、高污染企业发展，严格执行项目建设环境影响评价和“三同时”制度，积极推行清洁生产，整治和规范入海排放，巩固和深化“一控双达标”成果。要适度压缩滩涂养殖规模，推行畜禽生态养殖模式，深化实施“示范整治”和“清水河道”工程，大力改善农村环境，全力建设生态型、清洁型、宜居型和谐港湾。