公共管理理念视域下的民办初中教学质量问题探析

摘要： 民办初中教育作为国家公办教育的补充，在很大程度上就是一种公共利益的体现，在这种情况下，公共利益就需要在政府的各项政策制度下能够带动私人利益的发展。政府在公共管理中承担着为民办初中学校教学的服务、经济投入与监管、政策与法律、社会保障等职能，只有在外部环境优化的前提下，教学活动才能得以实施，并逐步提升质量；笔者在此基础上思考公共管理理念视域下如何提升南京市民办初中教学质量，从而提出一些初步思考与对策建议。

关键词：公共管理；民办初中；教学质量

一、问题的提出

尽管南京市民办初中教育取得了一定的成就，但是与整个南京市经济社会发展水平相比仍然还有很大的差距；与教育规划纲要所提出的要求，还有很大的差距；与相关法律法规以及民办教育政策提出的要求相比，民办教育还有很大的发展空间。从全面教学质量管理角度来看，教学是一个整体，教学质量管理是一个系统，系统内外的各种要素，如学校、政府等，都围绕质量这个中心发挥着作用。南京市民办初中教学管理面临着外部环境的影响与制约，这些因素对于进一步提升民办初中教学质量有着重要影响。

二、影响南京市民办初中教学质量的现状分析

1.相关政策制度缺位

为了支持民办初中教育的发展，国家通过法律的形式规定了很多对民办学校的扶持政策，但是，这些政策还没有能够得到完全落实。《民办教育促进法》与企业、保险等法律的关系还存在着一些不能协调的问题。《民办教育促进法》及实施条例颁布以来，民办学校普遍感觉相关法律对民办学校的发展多元化模式限制较大、对民办学校的基本权益规定比较空泛、在民办和公办学校之间还留有较大的灰色空间，诸多问题对民办学校来说，还有许多环境和条件具有不公正性，须做认真地调整和改变。在实际操作中，政府与各相关部门和行业并没有相应的具体措施和制度的保障，一些扶持性的政策由于没有配套措施也迟迟得不到落实。

2.教育部门管理缺乏弹性

南京的区域特点是国有经济比重较高，公立教育体系比较发达，人口的文化素养相对较高，市民对于优质教育的需求较旺，计划经济体制的惯性影响较大，民办教育规模发展的制约因素较多，质量竞争的压力较大。这在一定程度上也养成了教育行政部门的管理惯性，即按照管理公办学校的模式管理民办学校，制约了民办学校办学自的发挥。

3.民办初中学校产权不清晰

民办教育的快速发展，改变了教育投资的单一化模式，走出了一条多元化投资办学的新路子。但是，民办初中教育的发展还仅仅处于起步阶段，投资办学还很不规范，产权关系比较复杂，这已成为阻碍民办学校进一步发展的一个重要障碍。

4.民办初中教育经费投入不足

与公办学校的办学经费相比，民办学校的办学经费还没有一个相对庞大的经济实体作为坚强后盾，特别是这几年国家不断加大对公办学校的投入，与民办学校的差距进一步拉大。从南京民办学校的情况看，学费是办学经费的重要来源，收费标准是由学校根据核算的办学成本和市场供求状况制定，并报市物价局备案通过后执行。由于筹资渠道单一，办学经费紧张，民办学校的收费标准普遍较高，特别是知名度较高的学校学费上涨幅度较大，致使民办学校之间的收费差距也在拉大，南京市收费较多的民办学校可达9600元/每学期。社会舆论对民办学校有这样一种认识，这是有钱、有权人的孩子读书的学校，民办学校办学就是为了赚钱，使民办学校的发展受到质疑，生存空间不断受到挤压。 5.民办初中评估方式落后

评估是一种社会对民办学校办学的监控和保障行为，直接影响到学校的生存与发展。从南京的情况看，目前评估方式是对学校进行办学资质的评估和认证，其主要形式是颁发或换领《办学许可证》。该项工作主要由区县教育行政部门组织专家小组或委托专业评估机构对民办学校进行评估和审核认定。但现有的评估机构也大多挂靠于政府部门，受政府部门委托，靠政府部门支持，同时也受政府部门的影响，因此评估工作缺乏客观性、独立性和公正性。

此外，民办初中评估结果还尚未做到信息公开，外部监督与评估力量仍然缺乏，对一些民办初中教学质量影响较大。

三、公共管理理念视域下提升民办初中教学质量的探索

1.转变政府职能，创造公平环境

美国管理学家奥斯本・盖布勒在其《改革政府―企业精神如何改革着公营部门》一书中开宗明义地指出：“政府”词根来自希腊文，其意是掌舵而不是划桨，即政府的职责是确定问题的性质和范围，然后通过对资源的调配和整合，让别人去处理和解决问题。 由此可见，政府应该按照现代公共管理理念，转变政府管理职能，为民办初中教学质量的提高创设公平的外部环境。

政府应对民办初中学校的管理应当遵循“最少介入”的原则。民办学校的领导体制一般是董事会领导下的校长负责制，应当建立与之相适应的政府审核监督与学校自主聘任相结合的用人制度；民办学校的办学经费主要以自筹为主，学校应有较大的资金使用自，教育行政部门应按有关的财务规定予以监督；民办学校在课程设置、教材选用、课时安排、教学要求等方面，政府应当从政策法规上给予一定的主动权；对民办学校的教学改革和教育实验研究，教育行政部门应给予信息服务和业务指导，日常教学管理应完全由民办学校自理。

2.完善配套政策，健全法律体系

民办学校也同公办学校一样，需要建立包括法律、行政法规在内的规范体系。南京毕竟有自身的发展特点，民办初中教育的发展也有自身的背景和面临的问题，因此，南京的民办初中教育法律规范应该有一些不同于《民办教育促进法》的规定，譬如，关于民办学校是否具有“合法性”的规定；关于教育行政部门管理民办学校权限的认可与约束的规定；关于区分营利性学校（教育机构）和非营利性学校（教育机构）的规定等等。同时，要制定相应的政策规范，对已有的政策进行清理，废止与民办教育发展实际不相适应的政策，重新制定新的法律、规章相适应的新的政策规范体系。对一些长期有争议的问题，如民办教育是否属公益事业，民办学校的产权归属，投资举办者是否可以合理回报等应该做出正面的回答。

3.培育服务功能，建立服务体系

任何一个行业都应该有一个完善的监督机制来确保本行业合法、有序、和谐地发展。2006年，南京市教育评估院受南京市教委委托，对全市民办中小学、幼儿园的依法办学情况进行专项评估。

美国的认证机构大都是非盈利性的，它们既不接受政府的资助，也不希冀借助市场行为获得多大的利益，因此往往能对事物做出较为公正的判断。私立学校的认证程序分为“制定标准――自我研究――实地评价――公示候选学校――监控――再评价”六个步骤。 从上述材料来看美国私立学校的认证标准和内容是十分具体细致的，整个认证程序是较为规范完整的。我们可以借鉴美国对私立学校的认证模式，通过南京现有的教育评估机构进行一些有益的尝试。

4.保障办学自，加快建设现代制度

加快现代学校制度建设，逐步完善“自主管理、自主发展、自我约束、社会监督”的机制，是民办初中教育新一轮发展的合乎规律的选择，也是民办初中教育通过内涵发展，真正走向现代化的必由之路。

“董事会领导下的校长负责制”是当前对民办学校的内部领导体制的基本认定，也是民办学校法人治理结构的最一般的表述。但是目前，民办学校的法人治理结构尚需进一步健全和完善。应该加强学校法人的自主性管理，加快民办教育的现代学校制度建设，按照“产权清晰、权责明晰、政校分开、管理科学”的要求，强化资产运营监管体系，完善法人治理结构，建立规范的董事会、监事会和以校长为中心的教学行政制度，建立适应市场经济体制的用人机制、教学管理机制和品牌培育机制，形成有效的经营者激励约束机制。

从招生来说，南京对民办学校的招生却设置了过多的限制，制约了民办学校的发展。政府要做的不是将招生权牢牢掌握在手中不放，而是要通过完善规章制度，加强预警机制，强化民办学校的招生自，制止不正当竞争，走学校特色之路。

在美国，学校类型很多，但并不存在统一、强制性的课程和标准，学生们可以根据自己的能力、家庭经济状况以及教育目标，自由选择学校入学。 美国学校的做法值得借鉴，民办学校除了要保障全市统一规定的基础型课程、拓展型课程和研究性课程的最基本要求必须落实外，还应有一定的课程设置和教材选用的自。

四、结论与探讨

通过对南京民办初中教学质量管理的研究，笔者认为，要按照现代公共管理的理念，政府是掌舵而不是划桨，在民办初中教育管理上，应当遵循“最少介入”原则，实现政府公共教育管理职能的转变；要建立有利于民办初中教育健康发展的政策法规和制度环境，紧密结合南京实际，积极借鉴国外经验，率先建立健全相关配套性的地方性法规和政策；要加快现代学校制度建设，建立和完善法人治理结构，切实保障学校办学自，推动民办初中教育的内涵发展上一个新的台阶；要加快培育社会教育服务功能，建立与政府公共管理政策框架相配套、与学校发展相适应的教育评估体系，切实承担起行业管理、协调和监督作用，体现服务的客观性、公正性和独立性。

参考文献：

[1] 胡卫：《中国民办教育发展面临的困境及其对策》，《教育发展研究》，2005年第12B期。

[2] [美]奥斯本？盖布勒：《改革政府――企业精神如何改革着公营部门》，南京译文出版社1994年版，第1页。

[3] 王淑娟：《美国私立教育质量的社会规范机制―认证制度》，《复旦教育论坛》2005年第2期。

[4] 王淑娟：《美国私立教育质量的社会规范机制一认证制度》，《复旦教育论坛》2005年第2期。