欧洲社会模式的深刻困境与未来方向

【作者简介】

田德文，中国社会科学院欧洲研究所研究员、博导。

研究方向：欧洲政治与公共政策研究。

主要著作：《欧盟社会政策与欧洲一体化》、《论社会层面上的欧盟认同建构》（论文）、《金融危机背景下的英国社会改革》等。

摘要 欧洲社会模式是欧盟对其成员国在社会层面上共性目标的概括，指的是在增长、就业和社会保障方面建立平衡关系。这种模式最突出的共性就是公共开支占比大，国家承担的经济与社会职能多，社会再分配程度高。欧债危机后，欧洲各国普遍实行了以财政紧缩为主要内容的政策调整。但欧洲的根本出路则在于适应世界经济格局与自身社会层面的重大变化，这也决定了欧洲社会模式的调整方向。

关键词 欧洲社会模式 公共开支 财政紧缩 德国模式

欧洲社会模式是欧盟对其成员国社会层面上共性目标的概括，指的是在增长、就业和社会保障方面建立平衡关系。与其他国家相比，这些社会模式最突出的共性就是公共开支占比大，国家承担的经济与社会职能多，社会再分配程度高。欧债危机爆发后，欧洲各国普遍进行了以财政紧缩为主要内容的政策调整。这固然是应对欧债危机所必须的，但是也存在着明显的经济、社会和政治限制。财政紧缩有助于欧洲国家在较短时间内恢复公共财政平衡，但欧洲的根本出路在于适应世界经济格局与自身社会层面的重大变化，这也决定了欧洲社会模式的调整方向。

欧洲社会模式的共性：公共开支比重大

欧洲社会模式是欧盟于2000年提出的概念。当年3月，欧盟里斯本首脑会议宣称将在欧洲建立“世界上最具竞争力与充满活力的知识经济”、“可持续的经济增长”与“更多更好的就业以及更大的社会聚合”之间的平衡关系。同年6月，欧盟委员会在《社会政策日程》中提出，“要实现这种目标，需要欧洲社会模式的现代化、投资于人并与社会排斥斗争”。关于欧洲社会模式，该文件并没有给出明确定义，而是根据约定俗成的观念对成员国在社会层面上的共同特征进行了概括，认为其基本特征是“将良好的社会条件与高生产率和高质量的商品与服务结合起来”，①这种界定强调了传统的欧洲社会价值对于欧洲经济发展的重要意义。“过去，社会政策使得欧盟能够以最小的负面社会后果来处理（经济）结构变化；将来，现代化的欧洲社会模式和投资于人对于保持关于团结与公正的欧洲社会价值，同时改善经济，将是至关重要的。”②2000年12月，欧盟尼斯首脑会议通过了《社会政策日程》，使得“欧洲社会模式”成为一个联盟层面上的正式官方语汇。

实际上，欧洲国家在社会模式层面上的差异性很大，主要包括北欧的斯堪的纳维亚模式、英国的盎格鲁—撒克逊模式、以德法为代表的欧洲大陆模式和南欧模式等，新入欧盟的中东欧国家的转型国家模式还未考虑在内（参见表1）。

与其他国家相比，欧洲国家经济社会模式最突出的共同点是公共开支占国内生产总值的比重较高。目前，除波罗的海三国、保加利亚、罗马尼亚等新成员国之外，欧盟成员国公共开支占国内生产总值的比重一般都在40%以上（参见表2），丹麦、比利时、法国、芬兰、奥地利等国均高于50%。而20世纪80年代以后，美国的公共开支占GDP的比重一直在30%～40%之间，③日本的公共开支水平也与美国相当，比欧盟平均水平低约10个百分点。

公共开支比重大的内涵是指政府承担了较多的经济与社会职能，社会再分配程度更高。在现代社会中，各种社会模式之间的差别主要体现在国家、社会与个人之间分担责任与权利的方式上面，而不在于社会政策功能的“有”与“无”之间。曾任欧盟委员会就业与社会政策总司负责人迪亚门托普罗（Anna Diamantopoulou）女士曾经算过这样一笔帐：虽然瑞典的公共开支水平比美国高一半，但“如果我们更深地观察社会支出在私人家庭支出中所占的百分比，我们就会发现两国家庭的负担实际上是非常接近的。瑞典家庭在社会政策、教育、健康、福利、社会保护方面要支出41%，而美国家庭的支出是40%”。④也就是说，瑞典和美国在社会开支方面的本质区别是，瑞典的社会再分配比率要远远高于美国，个人承担的风险和责任要小于美国。欧洲和美国之间的差别是价值的差别，而“不在于社会开支占据国民生产总值的份额方面”。⑤ “一方面是欧洲更加平均主义的公共政策和美国的私有制度之间的比较，另一方面是在（社会保险的）强制性和自愿性之间的比较。”⑥

欧债危机难解欧洲社会改革困境

20世纪80年代以来，欧洲面临福利国家危机的挑战，普遍面临财政困难、失业增加、劳动市场僵硬、社会排斥加剧等问题。但是，在问题的性质与程度、改革的措施与思路方面，西欧福利国家之间的差异仍然很大，更不用说福利国家制度尚不成熟的南欧国家和新入盟的中东欧国家了（参见表3）。从那时起，由于过高公共开支的拖累，欧洲的经济与社会可持续性遭遇质疑。越来越多的人相信，在经济方面，高税收和高劳动力成本制约了欧洲国家的国际竞争力；在社会方面，高社会保障制约了人们的工作动力和劳动热情，造成了普遍的低效率和高失业。同时，欧盟国家以人口老龄化和单亲家庭数量增加为典型特征的内部“人口统计学变化”，使得现有的社会保障标准需要更高的公共开支水平，而这是欧洲经济难以承受的。实际上，上述判断的逻辑链条在经验研究层面上并不是完全没有争议的，只是在自由主义主流意识形态下，这已成为欧洲各国的共识。即使如此，欧洲国家限制公共开支规模的努力并没有见到多大的成效（参见表2）。因为欧洲国家的公共开支是其经济社会模式的产物，具有顽强的制度刚性，很难轻易降下。

欧债危机给欧盟国家降低公共开支的改革提供了新契机。2009年底，希腊出现债务危机，爱尔兰、葡萄牙、西班牙、意大利等国也先后倒下。概括地说，欧债危机的形成机制是，欧元区成员国为应付巨额公共开支而大量发行国债，由于国际金融危机的影响，导致经济增速放缓，使其偿债能力降低，国际评级机构据此下调这些国家的信用评级，造成欧元区重债国融资成本激增。这不仅使其经济前景更加暗淡，就连偿付现有债务也面临困难，债务违约风险迅速增加。从机制上看，欧债危机的根源有两个：一是公共开支过高、财政入不敷出，只能举债度日；另一个是欧元区国家的货币政策与财政政策分离，成员国不能自主增发货币，多年来只能通过发行国债来缓解公共开支的压力。

那么，欧元区国家到底发行了多少国债呢？根据欧盟最新统计数据，截至2012年第二季度，欧元区17国国债总量为85171亿欧元，占其国内生产总值的90%。经济总量占据前三的德国（82.8%）、法国（91%）和英国（86%）的国债比例大致在平均水平。国债已遭评级机构降级的国家中，希腊国债比例为150.3%、意大利为126.1%、爱尔兰为111.5%、葡萄牙为117.5%。⑦按欧元区人口3.2亿计算，欧元区17国人均负债超过26000欧元，约合人民币21万元。

欧盟治理债务危机主要做了三件事：第一，要求重债国通过财政紧缩来缩小财政赤字、控制国债规模，否则就不给援助。第二，在联盟层面上建立应急性的金融救济机制，2010年欧元区17国建立总额为1万亿欧元的“欧洲金融稳定工具（EFSF）”，对已按欧盟规定实施财政紧缩的重债国进行救援。该机制将于2013年转化为永久性的“欧洲稳定机制（ESM）”。第三，通过“财政契约”建立无须成员国讨论的自动惩罚机制⑧，规定欧盟最高司法机构——欧洲法院有权对结构性赤字超过国内生产总值0.5%的国家进行处罚，虽然最高金额仅为该国国内生产总值的0.1%，但毕竟建立了联盟对成员国财政状况实施治理的机制。显然，这些举措的前提与基础都是要求成员国实行财政紧缩，实现收支平衡。⑨

从理论上说，平衡公共财政可以从“增收”与“节支”两方面入手。目前欧盟推行的财政紧缩是在节支，而增收则主要有两种途径：一是加税，二是出售国有资产。20世纪80年代新自由主义改革之后，为吸引投资、刺激经济，欧洲国家普遍下调了个人所得税最高税率和企业所得税，公共财政的税基持续缩小。即使如此，目前欧洲国家的税收负担仍然是世界上最高的，所以加税的空间不大。同样，欧洲国家的国有资产相对于它们的国债规模来说，即使大批出售也未必能起到救急作用。如果将欧元区成员国央行储备黄金全部变现的话，也只能还掉欧盟成员国公共债务的6.3%左右。因此，面对严重的债务压力，欧洲重债国采取的主要措施只能是向欧盟和IMF伸手求援，而要得到援助就必须压缩公共开支。

即便如此，欧盟政府要想通过减少公共开支来实现财政平衡也非常困难。目前，欧盟减少公共开支的主要手段是裁撤公共部门、减少公务员岗位、降低公务员薪酬待遇、延长退休年龄等。所有这些举措，都招致了国内民众和既得利益集团的抗议。希腊、葡萄牙、意大利、西班牙政府先后，每次通过财政紧缩预算案时都会出现政治危机。在欧盟政治制度下，主张财政紧缩的政府很难得到选民的支持，这就给改革造成了根本的限制。卢森堡首相容克曾无奈地说：“我们都知道欧洲应当改革，以及应如何改革，但我们都不知道，改革了之后我们该如何重新当选。”

欧洲转型，路在何方

重建增长、就业与社会政策之间的平衡，是欧洲社会模式现代化转型的最终目的。从欧洲国家自20世纪80年代以来的改革实践来看，欧洲国家只能根据自己的国情寻找出路，并没有万全良方。这是因为，财政紧缩有助于欧洲国家在较短时间内恢复公共财政的平衡，但是欧洲的根本出路则在于适应世界经济格局与自身社会层面的重大变化。目前，在社会模式转型方面走在前面的三个欧洲国家是英国、德国和瑞典，它们的经济与社会改革在一定时期内取得了较好的增长与就业效果（参见表4），但其经验对别的国家来说恐怕只有借鉴意义，不能照搬照抄。

与欧洲其他国家相比，英国改革的特点是起步早。在社会层面上，经过20世纪八九十年代的新自由主义改革，英国的福利国家制度实际上已经转型。布莱尔执政10年的社会政策实践，核心内容就是在这种转型的基础上推动福利制度的现代化，使其适应英国经济与社会方面的新变化。新工党社会改革之后的英国社会政策安排与其经济结构紧密契合，曾经给英国带来了长达10年的经济稳定增长、工资增加和高就业率（参见图1），同时保持了良好的公共财政状况（参见表5）。英国成功的根本原因是改革后的英国与世界经济之间建立了更加紧密的联系，形成了以金融服务业为龙头的新型产业体系。据统计，2007年金融服务业产值已经占英国国内生产总值的10.1%，而在2001年时才占5.5%。作为国际金融中心的伦敦，其金融业产值已经占到城市的总产值的近1/5，加上其他各项服务总值可能占到1/3，在比例上已经远远超过纽约（15%）。不难想象，在此次金融危机中，这种经济结构给英国经济带来的沉重灾难，英国社会改革的黄金时代也宣告结束。目前执政的保守党和自由联合政府，出于意识形态和应对金融危机的现实考虑，已经将主要注意力放在财政紧缩方面。

欧债危机背景下，德国经济“一枝独秀”（参见表4）。但实际上，按照德国著名学者沙普夫的看法，施罗德改革能够取得成效，根本原因是其在欧元区强化了德国的竞争优势，这种优势甚至是南欧国家经济过热，最终导致债务危机的因素之一。

按照罗兰·贝格教授的说法，德国模式的优势包括七个方面：贸易出口数额巨大、制造业在国民生产总值（GDP）中所占的比重高（参见表6）、保障劳工利益的公司治理模式、重视中小企业发展、“学徒制”的教育体系、良好的基础设施建设以及系统的结构改革。从模式层面上看，德国能够成功地实行审慎的财政政策、降低劳动力成本，与德国的社会模式之间有直接关系。目前德国较低的失业率与“减薪不减人”的就业政策有关。更重要的是，由于由于欧债危机引起的欧元贬值，德国的贸易出口既使本具有成本优势的德国产品向欧元区之外的出口更具竞争力，同时，世界经济的总体复苏，尤其是美国和中国的需求扩张有力地拉动了德国的出口（参见表7）。所有这些，都是南欧重债国所不具备的，其经济结构、劳资关系、社会文化也与德国迥然不同（参见表1），恐怕很难照搬德国经验。

那么，欧洲其他国家，尤其是南欧重债国的出路到底在哪里呢？这个问题恐怕没有统一的答案。从原则上说，只能是向英国、德国、瑞典这些先行者一样，积极适应世界经济格局与自身社会层面的重大变化，依据国情重建经济、就业与社会之间的平衡关系，而这也就决定了“欧洲社会模式”调整的方式方法在不同国家必然有不同特点。可以肯定的是，目前的财政紧缩虽然有助于欧洲国家在较短时间内恢复公共财政的平衡，但并非其最终出路，以高公共开支为特征的欧洲社会模式在相当长的历史时期内不可能发生根本改变。

总的来看，欧盟提出“欧洲社会模式”概念的主要意义就是强调它与经济增长和国际竞争力之间的关系，表明了在保留其基本价值追求的同时对其进行现代化、全球化进程在内的多种挑战的态度。从理论上说，正是因为在全球竞争中存在着其他的模式，才有必要提出一个整合性的“欧洲模式”来。在《社会政策日程》中，欧盟对于“欧洲社会模式”在欧洲经济发展过程中的重要作用给予了高度的评价，认为健康与教育方面的社会开支是一种对于人力资源的投资，与生产率水平是“正相关（positive correlation）”的关系；退休金和社会保障方面的转移支付不仅具有在“一生（lifetimes）”和“社会群体”等方面维持收入的平衡和再分配的功能，而且对于提高就业质量也是有好处的。该议程认为，应将合理的社会开支视为一种“生产性的要素（productive factor）”，这不仅不是箝制欧洲经济增长的因素，而且还能促进欧洲经济发展。“良好的社会政策就是良好的经济政策，社会排斥、健康恶化、贫困、低就业和低水平的教育是糟糕的经济状况。社会政策也就是最低的社会标准，但是这些社会标准和作为整体的社会政策，同时也是竞争力和凝聚力的基石，尤其是在知识经济时代。”对于我国而言，吸取欧洲国家公共开支过高的教训固然重要，但是深入理解社会政策的经济意义对于建立健全有中国特色的社会保障制度无疑也是非常重要的。

注释

EU， Social Policy Agenda， Com（2000）379final， 2000， p.7， ， .

参见EU， Social Policy Agenda， Com（2000）379final， 2000， p.5-6， http：//europa.eu.int.

Anna Diamantopoulou：" The European Employment Strategy and Social Model"， speech in Warsaw， 29， Jan. 2001； http：//europa.eu.int/comm/dgs/employment_social/speeches/010129ad.pdf.

责 编/凌肖汉