收入分配制度改革要关注低收入人群

贫富两极分化不仅会影响经济社会的持续健康发展，甚至会威胁到社会政治稳定。当前必须要采取多种措施来“提低”，增加低收入人群的福祉，缩小收入差距

当前，收入分配问题已成为全社会关注的焦点，收入差距过大已是不争的事实，重要的是如何来缩小由行业、地域等所导致的收入差距。以往的政策不外是“提低、扩中、控高”，但从实践来看，有些政策措施不仅没有增加低收入者的福祉，反倒损害了他们的利益，经济学上称之为公共收入再分配的“戴瑞德定律”，即旨在增加穷人福祉的公共支出，最终会让中产阶级得益，而通过税收由穷人和富人承担。

讨论如何改善穷人的境况首先要明确一点：我国的收入差距扩大是经济高速增长过程中的一个特定阶段，所谓的穷人也只是相对贫困，而不是绝对贫困。库兹涅茨认为，从传统的农业产业向现代工业产业转变的过程中，在经济未充分发展阶段，收入分配差距会随同经济发展扩大，但进入经济充分发展阶段后，收入分配将趋于平等。党的十一届三中全会以来，我国经济开始了高速增长，三十多年来GDP年均增速近10%。在这个工业化不断加深和二元经济结构变迁的进程中，不仅仅有库兹涅茨所说的经济发展导致的“创造”和“破坏”，更是蕴含了计划经济向市场经济转轨所引致的诸多新情况、新问题。改革之初，针对计划经济体制下国内存在的“大锅饭”现象，为了鼓励经济发展、提高效率，党中央提出了“让一部分人先富起来”的设想，这一设想在当时特定的历史条件下，无疑发挥了积极的作用。同时。党中央也提出了“先富带动后富”，实现共同富裕的思想。这也同库兹涅茨提出的收入分配随经济发展先扩大后缩小的说法不谋而合。在我国经济高速增长期间，城乡居民收入与国民经济也始终保持着同向的增长态势，只是增长幅度略低。20世纪80年代城镇居民人均可支配收入增长了1.9倍、农民人均纯收入增长了2.14倍，同期GDP增长了2.7倍，90年代的数据分别为2.87倍、2.2倍和3.8倍，本世纪前10年数据分别为2倍、1.28倍和2.4倍（白景明：“居民收入倍增与经济增长走势”，《中国金融》，2012年，第23期）。按照1274元的扶贫标准计算，截至2010年年底，中国的贫困人口已经从1978年的2.5亿人下降为2688万人。

但不可否认的是，伴随着中国经济的高速发展，收入差距亦逐渐扩大。前不久国家统计局公布了2003年至2012年反映我国收入分配差距水平的基尼系数。数据显示，虽然从2008年起，我国的基尼系数逐年回落，但10年间基尼系数一直超过国际公认的0.4警戒线，2012年更是达到0.474。这个数字不仅比印度、伊朗、波兰这些发展中国家要高，而且高于美国、日本这些发达国家。并且，由于存在着高收入户不配合、灰色收入、隐形收入和非法收入等统计问题，我国基尼系数的真实水平恐怕还要高于的统计数字。有资料表明，我国城镇居民10%的最高收入家庭和10%最低收入家庭的人均可支配收入之比不断扩大，1996年为3.8倍，2002年扩大为5.7倍，2011年进一步扩大为8.6倍，由此导致低收入家庭的生活状况恶化。

客观地讲，从1994年税制改革以来，我国采取了财政税收等多种手段来提高低收入者的收入水平，但成效并不显著。我国低收入人群收入增长严重滞后，贫富差距逐渐扩大，这一问题的产生有其深刻复杂的社会历史原因。首先，劳动所得占比较低。低收入者的主要收入来源是劳动收入，而高收入者则是资本所得。由于国家较强的经济控制力。以及劳动在资本面前处于弱势地位，我国国民收入初次分配长期偏重于国家和资本，劳动所得偏低。2010年全国总工会所做的调查表明，我国居民劳动报酬占GDP的比重在1983年达到56.5%的峰值后，就持续下降，2005年已经下降到36.7%，22年间下降了近20个百分点。我国劳动者报酬占GDP的比例不仅远低于所有发达国家，并且低于同处中等发展水平的国家。初次分配中劳动报酬占比过低是造成低收入人群恶劣处境的主要原因。

其次，再分配环节政府支持力度不足。改革开放以来，我国分配制度进行了多次变革。从“按劳分配”到“多种分配方式并存”，再到“按劳分配和按要素分配相结合”的变迁中，由于强调效率优先，在一定程度上忽视了社会公平。教育、医疗、社保等领域过于产业化，社会低收入人群的利益无法得到有效保障，政府转移支付的支持力度不足，导致社会财富两极分化现象日趋严重。从国际比较来看，在教育、医疗卫生、社保和保障性住房四项领域，中国2003年的财政支出占收入的20%，2011年达到30.6%。而美国2001年至2011年，四项支出财政收入占52%，日本是63%，中国台湾是53%，北欧更高（“收入分配改革两个重点”，《经济观察报》。2012.10.12）。

再次，既得利益集团的阻挠。随着收入差距的不断拉大，已经在不同领域、行业和部门中形成了一批既得利益集团，甚至在某些领域和细分市场中，既得利益集团已形成高度垄断，借此获取超额垄断利润。与低收入人群相比，在政策制定中他们拥有更大的话语权，对损害自身利益的政策调整持反对态度，阻挠重大决策的出台。我国从计划经济向市场经济的转轨过程中，由于改革在时间空间上的非同步性，存在着一定程度的制度扭曲现象，一些部门和个人借此获取非法收入和“灰色收入”。相对于社会各阶层由于要素禀赋差异导致的收入差距，社会最不能容忍的是腐败、垄断等产生的不合理收入导致的收入分配差距。既得利益集团的存在使得社会收入分配失衡形成了一定程度的利益固化，甚至是不合理收入的制度化。

贫富两极分化不仅会影响经济社会的持续健康发展，甚至会威胁到社会政治稳定。当前必须要采取多种措施来“提低”，增加低收入人群的福祉，缩小收入差距。

一是要充分发挥政府在收入调节中的作用。当前日益悬殊的收入分配差距不能简单地依靠市场机制来进行调节，要充分发挥政府在社会分配中的作用，动员社会各阶层，建立起一个全民参与、共同协商的适合中国经济社会发展阶段的收入分配体系，有效保障低收入人群的福祉。政府的作用重点在于把握好政策实施的范围和力度，不缺位，也不越位，在坚持充分发挥市场在配置资源中的基础作用的同时，合理运用经济、行政及法律手段，营造一个公平的分配环境。

二是加大公共产品供给和保障性转移支付力度。由于市场失灵的存在，政府要担负起公共产品供给的责任，在当前，特别要加大贫困及落后地区的公共品供给。一方面要加强交通、电力、通信、水利等方面的基础设施建设；另一方面加大对教育、医疗、科学等方面的投入，提高劳动生产率，生产更多的物质财富。此外，还应继续完善社会保障制度，加大对社会弱势群体的救助力度，提高贫困群体的生活水平。增加财政转移支付对社会保障的投入，适当降低社会保障中居民和企业的缴费率；扩大社会保障覆盖面，重视推进边远及农村地区保障体系建设，提高对弱势群体及进城务工人员的保障力度；健全社会保障制度，使得社会保障资金的征缴使用管理得到明确的法律支持，增强社会保障的统一性和公正性。

三是完善优化税收体制，强化税收对贫富差距的调节作用。税收是我国政府进行国民收入调节的重要手段，要针对当前税收体系中存在的问题深入推动税制改革。短期内，政府要通过各种措施提高目前以间接税为主体的税制结构的累进性。长期内，应适当提高直接税的比重，降低间接税在税制结构中的比重。与其他财政政策相配合，如转移支付、社会保障等，不断提高低收入群体的收入水平；科学设置安排税种、税率、起征点等征收环节，努力维护低收入人群的权益；适时开征遗产税与赠与税，加强对高收入群体收入分配和财产分布的调节作用。此外，在征收过程中，加强征管和监控，防止高收入群体通过种种方式逃避税赋，以致使广大低收入群体成为纳税主体。

四是深化要素市场改革。收入分配归根结底还是要素报酬问题，要进一步深化要素市场改革。破除土地市场、资本市场和劳动力市场上的体制机制障碍，消除要素价格扭曲现象。降低政府在初次分配中的比重，提高劳动收入的比重。改革不合理的户籍制度，推动农村剩余劳动力的流动，促进就业，增加农民工的劳动收入。破除部分行业企业对资源能源的垄断，鼓励自由竞争，消除超额利润。

提高穷人的收入不仅仅是经济问题、民生问题，更是一个体制机制改革问题。成功与否的关键在于未来是否能够进一步深化要素市场改革，合理定位政府与市场的边界，充分发挥市场在资源配置中的基础作用；是否能够消除垄断，破除利益既得集团的阻挠。打造一个公平高效的收入分配体系；是否能够进一步释放改革红利，营造一个有利于市场经济发展的公平竞争环境，为全社会收入公平夯实基础。

（作者：中共中央党校国际战略研究所所长、经济学教授；中共中央党校经济学博士）