上海产业空间布局的演变和优化建议

一、上海产业空间布局的演变

随着工业化和城市化的发展，上海的产业布局和区域功能也逐步调整。上海开始出现近代工业至第一次世界大战期间，外商及华商企业大多设在黄浦江、苏州河沿江地区，形成杨树浦、南市、曹家渡、闸北4个工业地区。1930年，上述4个地区布局了工业企业1781家。在1934年时候，当时的上海市政府制定了《上海市工厂设厂地址暂行通则》，根据该通则，吴淞、闸北、南市、浦东等地区为可设企业的区域。到1949年上海解放的前夕，上海市工业企业达到10079家，其中布局在规定区域内的企业2263家，占全市工厂22.5%（马学新，2009）。

1956、1957年，全市首次工业调整改组，在近郊形成漕河泾、北新泾、彭浦、五角场、高桥、庆宁寺、周家渡、长桥等8个有行业特点的工业区。1957年，中共上海市委、市人委决定开辟闵行、吴泾、安亭、嘉定、松江等5个卫星城，扩建、新建工业建设项目尽量安排在卫星城和市郊城镇。到1962年，5个卫星城基本建成。1971年，在金山县金山卫建上海石油化工总厂，1978年宝山县盛桥、月浦、石洞口一带建上海宝山钢铁总厂，分别形成上海第六、七个卫星城，成为全国石油化工和钢铁工业基地。

1986年10月，国务院批准《上海市城市总体规划方案》。根据方案对调整工业布局的要求，加强卫星城市政建设，一批在市中心区的企业迁市郊。同时，20世纪80年代中期又建部级经济技术开发区闵行经济开发区和漕河泾经济技术开发区。到1990年，市中心10区剩下工业企业5739家，占全市工业企业43.8%（林尚立，2009）。

进入20世纪90年代，随着浦东开发开放，建成闵行、虹桥和漕河泾3个部级经济技术开发区，陆家嘴金融贸易区、外高桥保税区、张江高新区和金桥出口加工区等4个浦东新区部级开发区。从1994年开始，市政府在原松江、南汇、嘉定3个县级工业区、2个县级工业小区基础上，批准建立松江工业区、康桥工业区、嘉定工业区、金山嘴工业区、崇明工业园区、高新技术产业区、青浦工业园区、奉浦工业区、宝山城市工业园区、莘庄工业区等市级开发区，建成45个县级工业区，接纳从市区迁入的工厂，引进三资项目。

从90年代后期开始，上海产业布局呈现出两个清晰的思路：一是围绕“四个中心”和国际大都市建设，形成了CBD。2001年国务院批复《上海市城市总体规划（1999-2020）》，同意把上海城市建设的目标为国际经济、金融、贸易、航运中心之一的国际大都市。二是围绕发展现代制造业，形成了“东南西北”四大产业基地。到20世纪90年代末期，上海的工业企业分布的基本格局呈现出“l+3+9”工业区（王志平，2008）。其中，“1”是指与南汇合并前的浦东新区，“3”是指漕河泾、闵行两个经济技术开发区和位于上海金山区的化学工业区，“9”是指位于上海郊区的宝山区、青浦区、嘉定区、闵行区、松江区、南汇区、奉贤区、金山区、崇明县等9个市级工业区。这9个工业区已经成为接收上海市中心城区工业企业转移和引进国内国外资本投资的主要区域。在各类工业区建设的基础上，上海市又规划建设了形成了“东南西北”四大制造业基地，即上海东部的微电子工业基地，上海南部的石油化工及精细化工工业基地，上海西部的汽车制造业基地，上海北部的钢铁精品制造业基地。

二、上海产业空间布局的基本格局

经过90年代的工业布局大调整，上海逐步形成了外环以内的中心城区以发展服务业为主，外环线以外的郊区主要发展工业和农业为主。产业空间形态上形成了所谓的“一核、一带、三圈、四轴”（屠启宇，2009）。

“一核”是指西部到乌鲁木齐路、东部到陆家嘴、北部到天目路和老北站、南部到复兴路和陆家洪路，其中面积大约为35平方公里的中央商务区与中央商业区。

“一带”是指沿虹桥机场-虹桥开发区-南京路、陆家嘴、世纪大道两侧的现代服务业发展带；

“三圈”是指上述“一核”与上海内环线之间的第一个圈层，内环线和外环线之间的第二个圈层，以及外环线以外到上海边界的第三圈层。第一圈层主要发展商务、商贸、创意、研发等高端服务业为主，原有的工业企业搬迁到郊区，仅保留部分科技含量高、附加值高、无污染、对居民干扰少的现代都市型工业；第二圈层主要发展社区商业、居民住宅、居民服务等服务业，以及高科技产业和现代都市型工业为主，改造和逐步搬迁了桃浦、吴淞、闸北、长宁等9个老工业区；第三圈层按照上海市政府提出的“城市工业实力看郊区”的方针，主要发展精品钢铁、汽车制造、电子信息、石油化工、装备设备等现代制造业为主，以市级工业区为重点建设现代制造业基地。

“四轴”是指沪宁高速、沪杭高速、长江滨江、杭州湾滨海等沿线四个产业发展轴。“四轴”中的沪宁、沪杭两条产业轴是较早发展起来的，是长三角“Z”型产业发展带的重要组成部分；滨江、滨海两条产业轴是20世纪90年代中期以后发展起来的产业轴，主要是依托浦东机场的航空港、洋山港“深水港”发展临港型产业。

产业集聚式发展取得了一定成效。一是中心城区的工业比重大幅度下降，由1995年的50%下降到25%以下，郊区工业比重上升到75%以上；二是开发区工业产值比重，由2005年36%上升到50%以上。跨国公司大项目进入工业区，并吸引众多中小企业的集聚，形成产业链和产业群。三是中心城区的功能转型，初步形成中央商务区、商贸中心和金融区。

三、上海产业空间布局的优化建议

1、转变政府的产业促进政策，由成本导向转变为功能导向。商务成本上升是难以扭转的趋势，以土地低廉、税费优惠、资金扶持等为主要内容的成本导向型的产业促进政策越来越难以见效。产业促进政策逐步转向以提升特定区域竞争力为主要内容的功能导向，是城市经济发展到一定阶段的必然选择。通过培育功能性聚集、功能性设施、功能性政策、功能、功能性楼宇等，构建与特定产业发展相适应的功能性区域，提升要素聚集能力，提升特定产业竞争力。通过有针对性地完善区域基础设施，配套功能性产业链，争取或制定功能性政策，创造功能性环境，完善功能，提升“金融服务区”、“总部经济区”、“航运服务区”、“文化创意服务区”、“国际会展服务区”、“旅游服务区”、“物流配送服务区”、“科教研发区”、“健康产业区”，以及优势制造业聚集区等特色功能区，提高产业素质。

2、调整中心城区行政区划，改革规划管理体制。在现有规划管理体系中，区县政府的权限过大，容易造成各层次规划衔接和协调不足，区域功能定位不清，中心城区服务业重复布局，郊区工业无序竞争。为便于在全市域范围内科学定位、合理布局，建议：一是改革规划管理体制，强化市级规划管理权限，削弱区县规划管理权限。郊区区县域总体规划、新城总体规划和部级产业园区总体规划由市规划局组织编制，部级产业园区和郊区新城控制性详细规划、市级产业园区和中心镇的总体规划和控制性详细规划由市规划局和区县人民政府共同组织编制，强化上海市城市总体规划、中心城总体规划的统领作用。二是调整浦西中心城区的行政区划。浦西中心城区的9个区，平均面积36.18平方公里，最小的静安区只有7.62平方公里。浦西中心城区的腾挪空间有限，产业瓶颈明显，在各自的狭小空间内重复布局、同构竞争、各搞一片，不利于服务功能的整体布局和城市发展能级的提升。建议按照区域功能区布局，适当调整行政区划，把现有的9个区合并为4-5个区。三是郊区适当合并或撤销乡镇。现有的“1966”城镇体系中，60个新市镇、600个中心村的层次过细，规模过小，很难发挥郊区新城的要素集聚和对中心城区的反磁力作用。建议按照城乡融合、新型城市化的理念，扩大新城区规划覆盖范围，新城区规划区内撤镇改街道、规划区外适当合并乡镇，集中精力做大城市。

参考文献：

[1]马学新.20世纪90年代上海产业布局的发展变化[J].当代中国史研究，2009（3）：92-99.

[2]林尚立，刘晔.城市政府与城市治理：责任、服务与法制[J].复旦公共政策评论，2005（1）：1-22.

[3]王志平.关于上海发展战略演进的回顾与思考[J].上海行政学院学报，2008（3）：58-63.

[4]屠启宇.上海城市发展与战略研究[J].科学发展，2009（2）：52-62.

作者简介：于欢（1990- ），女，汉，河南，学生，硕士研究生，上海对外经贸大学，城市比较优势和贸易模式研究