试验区土地利用与农业经营分析

一、现阶段毕节试验区农村集体土地地块使用权权属状况的调查

（一）同镇同村地块土地使用权状况调查

笔者调查了贵州省毕节市田坝镇田坝村五组的集体土地各地块的权属状况。选取了全组共91个样本来进行数据汇总，这些样本共涉及91户农户，人口共435人，可耕种土地227.11亩。平均每户7.121块土地（每两块之间互不相连），分户下来，平均每块面积3.51分①。

从各农户承包土地状况表和总量表可以看出贵州省毕节市田坝镇田坝村五组的农户所承包经营的土地不是成片的，全组的227.11亩土地分成了大小不等的648块，平均每块面积3.51分，由91户农户承包，平均每户的承包面积为25.03分，平均每户有7.121块。可见，农户承包的土地分散于整个集体土地的各个不同质量的土地里，同一质量的土地也是分成许多块来分给农户种植。

再看单户土地使用权承包状况表，对于第4户，最大的地块面积是编号为3和7的地块，这两块的面积都为2.9分，占总面积的63.55%，其他5块占总面积的36.45%。对于第9户，最大的地块面积是编号为9的地块，这块的面积为17.4分，只占总面积的35.45%，其他9块地占总面积的64.55%。对于第61户，最大的地块面积是编号为10的地块，这块的面积为14.5分，只占总面积的34.7%，其他12块地占总面积的65.3%。对于第68户，最大的地块面积是编号为5的地块，这块土地的面积为11.6分，只占总面积的41.45%，其他11块地占总面积的58.55%。这充分的说明了农民自己承包的土地是极度分散的。

（二）同镇不同村地块土地使用权状况调查

笔者同样对贵州省毕节市田坝镇田坝村、苏嘎村进行了调查，如田坝村、苏嘎村距离图一所标示②为A、B、C、D、E、F、G、H的8块，它们的面积依次为2.03亩、4.06亩、3.625亩、3.625亩、5.8亩、7.25亩、17.4亩、4.35亩，共计48.14亩。图中的A块土地离田坝村村民最近，仅仅只有20米远，但在A块土地的周围，全部是田坝村村民的承包地，而A块土地的所有权属于苏嘎村，承包给苏嘎村村民，而苏嘎村离这块土地约有4.5公里的路程。同样，其他7块土地的现状与A块的完全相同，由此可以判断：这些土地是零碎的、分散的、不成片。

（三）不同镇不同村地块土地使用权状况调查

笔者在对贵州省毕节市田坝镇的土地调查过程中发现：在田坝镇兴旺村，有一块约7.25亩的稻田，如田坝镇兴旺村、朱昌镇花厂村距离图二中所标示的S，具置是贵州省毕节市田坝镇兴旺村12组，距离兴旺村12组的村民居住地约有50米左右，它的所有权属于朱昌镇花厂村的，但朱昌镇花厂村村民距离下图中标示的S约有20公里路程，并且，这块土地的土地使用权不是承包给一户农户，而是给了7户农户，S片土地的区位优势相对于这7户农户来说是彻底的丧失；因为，伴随着距离的增大，种植成本和管理成本也相应的增加。

（四）产生土地使用权分散的原因

为什么会产生土地使用承包权分散的状况呢？笔者进行了总结，究其原因有以下两点：

1、历史原因

1951年中央人民政府出台了《中华人民共和国法》，形成了我国历史上规模最大，效果最好的一次运动，在这次改革中，农民不仅获得了土地的经营权，还享有土地自由买卖、出租、抵押等的权利。1953年，我国实行“一化三改造”，形成了农民以土地入股、集体经营的经营模式，很快，我国便普遍建立了生产资料集体所有、集体统一经营的，不仅土地归集体所有，连生产队的物资、劳动力，甚至社员的房屋、家具等等也成为了公家的东西，同时也形成了平均分配的根本原则。改革开放以后实行家庭联产承包责任制，分土地时便按照这一平均分配的根本原则，根据土地的数量、肥力，按人口来均等分配，每个集体成员对集体土地的承包权都是均等的，这就使经营条件、经营能力不同的农户得到所谓均等的、极其零碎的和分散的土地。在延续承包年限的过程中，地方政府和集体土地所有者也没有组织进行调整，延续了原来的承包现状，国家为维持这样的土地使用权承包状况的法律、法规、条例与相应的管理体制一起形成了今天的土地制度，使得这样的土地使用权承包状况得以固定下来。

2、农民自身的原因

主要体现在农民思想观念的保守。有不少的农民的思想观念是：他们有土地使用权的地块是金不换银不换的，不管你用什么样的方式，在双方平等的条件下，他们依然不同意互换土地使用权，更不会主动的去想办法与他人互换，使自己拥有的土地使用权的地块集中起来，规模经营，以便于种植管理。就是他们的这样思想观念增加了农村土地集中起来的难度。为此，土地的零碎、分散状况依然大量的存在，问题没有得以解决。

二、针对土地利用现状所采用的对策

（一）国内外专家针对这些矛盾所提出的观点

1、撰写《我向总理说实话》和《我向百姓说实话》的李昌平先生在《慎言农村土地私有化》一文中发表了他的独到见解：“精耕细作是中国农业的优势，这个还不能丢。既然如此，我们为什么要私有化、规模化、集约化？”由此可以看出，他不同意规模化经营，因为，中国农村的人口依然还有8亿多，人均耕地还达不到现在的水平，所以小农经济是中国农业经济的长期现实的选择。

2、我国著名经济学家温铁军的观点“加强农村社区‘非市场’的内部财产和收益均平的制度建设，同时强调打破流通和金融垄断，通过扩大农业的外部规模来维持小农村社经济。舍此，农民没有出路，农村不得发展；农业也碍难成为独立产业”。他的基本观点是：扩大农业的外部规模，并以此来维持小农经济的存在。

3、有的学者认为，要在实行土地私有化的基础上去实行农业产业化。澳大利亚社会科学院院士杨小凯的观点：“中国农业要真正搞起来，土地一定要私有化，要自由买卖。”因为完全私有和可自由买卖的地产是可以用来抵押贷款，但非私有和不可自由买卖的地产是不能用来抵押贷款。我国加入WTO以后，要把小块的种其它作物的地块合起来搞大农场，就要有土地的自由买卖和租赁。投资这样的农场，如果有永久的产权，赚钱的农场未来总可以卖好价钱的。“五十年承包期不足以保障这种投资的资产价值，因为这种投资本身风险就很大。没有永久产权，农场成功了，农场本身也不一定能卖大钱。”

（二）外国政府采用的一些做法

亚洲的日本、吉尔吉斯坦也采用了相应的土地制度，促进农业的产业化发展。

1、对于亚洲的日本，它是一个人多地少的国家，从明治维新以来，虽然经过了百年现代化的洗礼，农地制度经过了多次的调整演变，很多的劳动力已从农村向城市转移，农户平均经营面积仍然只有一公顷多一点。日本的具体做法就是确定土地私有的基础之上，肯定农村分散经营，再在分散经营的基础之上引导农民规模化经营，逐步向农业产业化转变。在这个过程之中最重要的是日本不断的改变自己的土地制度的具体细则，它的改变方向完全是为了实现农业产业化，是以实现农业产业化为改变的根本目标的，这样，它的各项制度为后来日本农业的发展提供了法律依据。

2、在吉尔吉斯坦这样的转轨国家，它借鉴前苏联其他国家的方法，创建了土地使用权制度。该制度允许私人通过拥有土地使用权的方式占有土地，并允许私人对土地进一步使用有决策权；但国家保留对土地的最终所有权。这样，在土地使用权的流动过程中，土地逐步的集中到个体的手中，个体手中的土地的规模不断的得以扩大，利于产业化的实施。

（三）针对我国农村农户手中的土地高度零碎、分散的现状所采用的对策

1、建议政府集中对农户承包的土地根据土地的质量、浇灌状况、区位状况、交通状况及气候状况进行分等定级，根据分等定级的情况引导本集体经济组织内的农户自由互换土地使用权。为什么要对我国农村农户承包的土地进行分等定级呢？因为农户承包的土地高度零碎、分散，块与块之间土地质量差异性很大，他们在相互调换时，不知道按照什么样的标准来进行调换，他们在没有调换标准的情况下，宁可不去相互调换自己的土地使用权，让它保持原来的现状，但是，这样的土地权属现状不利于农业产业化经营。为了让农民有很大的积极性来调换他们手中的土地，让他们承包的土地成片化、规模化，所以，应该给他们提供技术支持，确定不同土地质量的调换标准，引导他们自由调换。同时，开展农村土地使用权流转一站式服务，对双方已经协商好的土地使用权流转，由当地政府为他们办理好一切所需手续，减小农民的土地使用权流转成本。

2、建议将《中华人民共和国农村土地承包法》第三十八条“土地承包经营权采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请登记。未经登记，不得对抗善意第三人。”修改为“土地承包经营权采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向乡（镇）人民政府申请登记。未经登记，按《中华人民共和国合同法》和其他相关法律条文处理。”修改后的好处有：一是降低农村土地承包经营权采取互换、转让方式流转的成本。二是简化农村土地承包经营权采取互换、转让方式流转的繁杂手续，增大农村土地承包经营权采取互换、转让方式流转的可能性。

3、建议将《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”修改为“家庭承包的承包方是集体经济组织内的农户。在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权。”这样，才与《中华人民共和国土地管理法》第十五条“……农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”相吻合，既保证了本集体经济组织内的农户得到那些适宜本集体经济组织内农户耕种的土地，又能使那些不适宜本集体经济组织内农户耕种的土地便于承包给那些不是本集体经济组织内的而又适宜耕种这些土地的农户，提高土地的利用率，降低土地的种植及管理成本。

4、建议将《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。”修改为“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府备案。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。”修改的根本目的就是简化手续，降低成本。

（四）针对农户的小生产与社会市场大需求及农户分散经营与农业产业化所需要的大规模生产之间的矛盾的对策

1、采用股份合作制的形式

“股份合作制是一种兼有资本合股和劳动联合的经营组织形式，这种双重联合使它在内部管理体制、分配体制等许多方面具有二元性质特征。”由于股份合作制能很好的促进不同生产要素的流动和重组，实现单个资本向社会资本的转化，满足农业产业化经营组织的需要，从而成为农业产业化经营组织的必然选择。其具体操作是农民将自己承包的土地使用权入股，形成股份制，农户作为公司的股东，参与分红，实现利益共享、风险共担，使农民的利益和公司的利益挂钩；农户不独立于土地之外，依然享有对土地耕作的权利，使土地还作为农民的社会保障和就业渠道。公司为农户提供技术支持和培训，农户按照公司所要求的品种及质量来种植，生产的农产品按事先商定的不同品质的价格公司予以回收；因为政府事先引导他们将自己的承包地经过互换集中以后，他们手中的土地的质量基本上是相同的，便于农户种植和管理，成本也会随着规模效应而降低；加上有公司提供优良品种、技术支持和以公司为主体参与市场竞争，便更能在激烈的市场竞争中获得优势；同时，公司有了稳定的产品来源和良好的品质保证，产品的采购成本得以降低，也有利于公司的长远发展。为此，国家应加大对股份合作制的政策支持力度，对企业进行税收减免，加强对股份合作制组织的金融支持力度；健全有关股份合作制的法律制度；为促进农业资源和生产要素流动，进一步发展资金、土地、劳务、技术、信息、产权等农业生产要素市场，推动农业资源及生产要素向资本转化，完善农产品及农业要素市场运行机制。

2、采用出租倒包的方式

具体操作是双方签订协议，然后根据协议的规定农民将自己承包的土地使用权出租给公司，公司再将土地反包给农户耕作，农户按照公司的种植要求和品质要求来耕作，公司为农户提供技术支持和基本的培训，种出的农产品根据双方签订的协议及产品品质由公司按照预先商定的价格收购。这样做的好处有：（1）实现公司或组织的农业发展规划或战略经营，达到规模经营的根本目的。（2）农户的种植由多样化向单一化转变，便于劳动生产率和田间管理水平的提高，降低生产成本，提高农产品产值。

3、大力发展合作制度

“合作社是农户自发组建的组织，由农户自己管理，代表农户的利益，各类民间合作服务组织(如专业技术协会、专业合作社)是为农户产业化经营提供社会化服务的。”他们面对市场，与市场上其他的经济组织之间进行博弈，一定程度上将改变农户面对市场时因成本、交易量、价格波动等产生的弱势地位。由于合作社可以降低信息成本、交易成本、市场风险、技术风险等，最终增加农户的收益、保护农户的权益。因此，政府和社会各界应进行大量的宣传，鼓励和支持农户组建农村合作社，特别是专业合作组织；与此同时为他们提供业务与技术支持，使合作社的规模、数量和质量得以极大提高。社会各界研究机构应加强对合作社的组织研究与制度创新，不断为他们健全和完善组织形式与管理制度提供智力支持，提高农村合作社的综合服务能力和管理水平。

4、完善合同制度的组织形式

根据当地的文化特色、资源优势和特殊的自然环境，大力发展农产品加工业。根据区域农业现状，形成“农户———品牌———企业”的模式，形成以合同来约束双方，用品牌来联系双方的机制；形成产业链和品牌，以产业促进品牌的成功，以品牌带动产业的发展，逐步扩大产业规模，提高产品档次和品牌的知名度。加快龙头企业的发展，提高合同制下组织的运行效益，形成区域主导产业、拳头产品和产业集群。但由于合同制下双方的强弱势不平等，本身又不是很完善，稳定性差。因此，政府应该制定和完善相关的法律、法规、政策，完善合同制。同时，提高农户的市场意识和法制意识，并引入竞争机制，使龙头企业与农户或龙头企业与基地之间能够比较清楚的了解对方，并根据自己的现状进行自由的双向选择，提高龙头企业与农户或龙头企业与基地的认知度，使合同制下组织的运行效率得以提高。

通过土地制度的创新，为农业产业化发展提供强有力的制度保障，进而实现农业生产的规模化、集约化、社会化和现代化。这样的操作方式，既不违反《中华人民共和国宪法》第八条规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制……”同时，也达到了农业产业化发展的要求，完善了农村市场经济体制，促进农村经济的发展及农业现代化。