浅谈我国的律师管理体制

【摘要】我国的律师管理体制是随着社会主义法治的发展和律师行业的壮大而不断发展的。为了适应市场经济的发展，律师管理体制经历了从单一的司法行政管理，到现行的司法行政机关和律师协会“两结合”管理体制。但是在实践中，律师管理仍存在很多问题，本文将通过中外律师管理体制的比较，结合我国的国情，分析律师管理体制中的问题并提出相关的完善建议。

【关键词】律师管理体制 两结合 问题 完善

自1979年恢复律师制度以来，为了适应经济社会的发展，我国的律师管理体制经历了从单一的司法行政管理过渡到司法行政机关为主、律师协会为辅的律师管理体制，再到现行的司法行政机关和律师协会“两结合”管理体制。总体而言，我国现行的律师管理体制是适合我国国情，是很有必要的。但是，随着市场经济社会的发展以及中国法治进程的推进，应当认识到我国当前的“两结合”律师管理体制也存在着一定的问题。我们应当回顾我国律师管理体制的发展历程，在借鉴国外律师管理体制模式的基础上进一步分析我国律师管理体制的问题并对其完善，以使其适应并推动我国律师业的发展。

一、我国律师管理体制的历史发展及现状

律师管理体制，是指律师工作管理系统中的机构设置、权限划分的组织制度及该制度所确定的法律关系，是一个国家法律规定或者认可的对律师进行管理的制度。律师管理体制是否合理，在很大程度上决定着管理的功效，影响着律师事业的发展。

（一）我国律师管理体制的现状

2007年修订的《律师法》扩大了律师协会的职权，进一步确认和完善了“司法行政机关宏观管理下的律师行业管理”的律师管理体制。

（1）司法行政机关的行政管理。按照律师法的有关规定，司法行政机关对律师行业的管理具体表现在以下几个方面：

宏观的监督和指导。《律师法》第四条规定：“司法行政部门依照本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督和指导。”第四十四条：“全国律师协会章程由全国会员代表大会制定，报国务院司法行政部门备案。地方律师协会章程由地方会员代表大会制定，报同级司法行政部门备案。”

律师执业资格审查权。《律师法》第五条规定了申请律师执业的条件。第六条规定了申请律师执业的程序、初步审查机关和审核机关，“申请律师执业，应当向设区的市级或者直辖市的区人民政府司法行政部门提出申请，并提交材料，受理申请的部门应当自受理之日起二十日内予以审查，并将审查意见和全部申请材料报送省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门。由省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门作出是否准予执业的决定。

（2）律师协会的行业管理。

保障律师依法执业，维护律师的合法权益。中华全国律师协会的宗旨是：团结和教育会员维护宪法和法律的尊严，忠实于律师事业，遵守律师执业道德和执业纪律。维护会员的合法权益；提高会员的执业素质；加强行业自律，促进律师事业的健康发展，为依法治国，建设社会主义法治国家，促进社会的文明不断进步而奋斗。

制定行业规范和惩戒规则。全国律师协会已经制定了《律师职业道德和执业纪律规范》、《律师协会会员处分规则》。新的律师法明确规定了律师协会有“制定行业规范和惩戒规则”的权力。

组织律师业务培训和职业道德、执业纪律教育，对律师的执业活动进行考核。

组织管理申请律师职业人员的实习活动，对实习人员进行考核。2007年修正的律师法规定了申请律师执业证书时需提交“律师协会出具的申请人实习考核合格的材料”。

二、我国实行“两结合”律师管理体制的必要性

（一）单一的行政机关管理体制存在缺陷

首先，律师行业是专业性很强的职业，其发展有着自身的规律，对律师行业的管理应该适应律师行业发展规律的要求。行政管理机关往往很难关注很深，缺乏对律师行业发展规律的把握。

其次，司法行政机关管理过宽、过滥，会降低管理效率。同时，单一的律师行政管理容易导致管理的主观化、官僚化，不但不能充分调动律师参与管理的积极性，甚至会压制律师的积极性，从而制约律师业的发展。

（二）律师协会行业管理的不足

首先，律师制度是我国司法制度的一个重要组成部分。我国的律师协会并非是律师业自身发展的产物，而是伴随着我国经济社会政治体制改革，在司法行政机关的全力推动下产生和发展起来的。我国律师协会产生和发展的特殊历程决定了在相当长的一段时间内仍然需要司法行政机关的扶持和指导。

其次，律师协会是律师自己的行业组织，维护律师的共同利益是其存在和发展的基础。在律师管理的过程中必然会出现国家利益、公共利益与律师协会会员之间利益的冲突，在这种情况下，作为律师利益代表的律师协会可能会选择其会员的利益而放弃其他利益。

三、完善“两结合”律师管理体制的建议

（一）我国“两结合”律师管理体制存在的问题

经过多年的发展，我国现行的司法行政机关和律师协会“两结合”的律师管理体制与原来单一的司法行政机关的管理体制相比，有了较大的突破，比较符合我国的国情，有力的推动了我国律师业的健康发展。但是，随着经济社会的发展、民主法治的进步，现行的管理体制也暴露了许多弊端。

（1）律师协会的管理职能不健全。律师行业的管理一般体现在律师执业资格证审查权、律师行业规范制定权、律师惩戒权方面。在我国现行的律师管理体制下，律师执业资格证的授予和实质意义上的律师惩戒权，例如律师一定时期的停止执业、律师执业资格证的吊销，都由司法行政机关行使，律师协会只有行业规范制定权和一些口头意义上的惩戒权，例如训诫、通报批评、公开谴责。

（2）律师行业规范制定权方面。我国现行的《律师法》只规定了律师协会享有行业规范制定权，并没有规定司法行政机关也有这项权力。但是司法行政机关在行使管理权的过程中制定的规章也包含了部分行业规范。这样，当二者对相同的事项都制定出行业规范时，律师就会无所适从。

（3）司法行政机关和律师协会之间的人事关系未理清。目前，相当一部分律师协会秘书处人员与司法行政律师管理处人员为“两块牌子，一套人马”。律师协会的会长要么由离退休的司法厅局长担任，要么由在任的司法行政机关领导兼任。由于这些领导不是执业律师，在管理的观念和方法上都有行政化的色彩，使名义上的“两结合”管理变为实质上的单一管理。[ 于志强：《试论我国律师管理体制》，载《理论研究》2011年第12期。]

（二）明确“两结合”管理体制下律师协会的管理职能

（1）律师执业资格审查权。要成为律师，首先必须取得律师执业资格。我国《律师法》第六条规定：“申请律师执业，应当向设区的市级或者直辖市的区人民政府司法行政部门提出申请，并提交下列材料：国家统一司法考试合格证书；律师协会出具的申请人实习考核合格的材料；申请人的身份证明；律师事务所出具的同意接受申请人的证明。受理申请的部门应当自受理之日起二十日内予以审查，并将审查意见和全部申请材料报送省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门。我们可以发现我国律师执业资格审查权严格来说属于司法行政机关所有，律师协会只是分享了一小部分律师执业资格审查权。笔者建议把申请律师执业资格的初步审查权交于省级的律师协会，省级的律师协会进行初步审查后将申请材料报送省级政府司法行政部门，由省级政府的司法行政机关作最后的决定。从而更好地体现“两结合”的管理体制。

（2）律师行业规范制定权。如前所述，我国现行的《律师法》只规定了律师协会享有行业规范制定权，并没有规定司法行政机关也有这项权力。但是司法行政机关在行使管理权的过程中制定的规章也包含了部分行业规范。这样，当律师协会依法行使法律规定的行业规范制定权时，却有可能因为制定的行业规范与司法行政机关“非法”制定的部门规章相抵触而无效，岂不可笑。[ 吴瑞文：《我国律师管理体制研究》，第26页。]笔者主张，我国目前的行业规范制定权全部划归律师协会行使，行业规范由律师协会制定后由司法部进行审查并实施。这样就不会出现上述所说的尴尬情景。

（3）律师惩戒权。律师惩戒权是律师行业规范制定权的延伸，只有拥有了律师惩戒权才能够保证律师协会制定的行业规范的实施。

我国目前由司法行政机关和律师协会共同行使律师惩戒权。针对上述律师惩戒权方面的不足，笔者建议应当将我国律师协会的行业惩戒权扩展为：训诫、通报批评、公开谴责、警告、罚款、没收违法所得、一定时间的停止执业、一定时期的停业整顿、吊销律师执业证书调查建议权。司法行政机关只保留吊销律师执业证书的决定权，即除吊销律师执业证书的权力，由律师协会和司法行政机关共同行使外，其他权力均归律师协会所有，这样能更好的促进律师行业的自治发展。

（三）明确“两结合”律师管理体制下司法行政机关管理职能

（1）司法行政机关对律师协会的监督。对律师协会制定的行业规范进行审查。律师业的行业规范由律师协会制定后由司法部进行审查并颁布实施，通过这两个管理主体运作程序的结合来赋予其以部门规章的法律效力。对律师资格审查权。如前所述，律师执业资格证的审核和颁发由司法行政机关行使，申请律师人员的实习、初步审查等程序由律师协会来组织进行。对律师协会惩戒权的监督。司法行政机关对同级的律师协会作出的惩戒认为不当时可以要求其说明理由，认为理由不成立时可责令改正，仍不改正的可以自行作出处罚决定。

（2）司法行政机关对律师协会的指导。司法行政机关的指导应当体现在以下几个方面：

制定行业发展政策，主要包括组织制定律师行业的发展规划，推动相关法律法规规章的出台以完善律师制度的法律体系。协调改善执业环境，主要是协调公安机关、法院、检察院等相关部门保障律师的调查取证、会见、阅卷等执业权利。调整法律服务供需关系，履行法律援助义务，解决法律服务供需矛盾的问题。

在坚持“两结合”的前提下，笔者分析了我国现行的律师管理体制存在的问题，并提出了完善的建议，对律师执业资格审查权、律师行业规范制定权、律师惩戒权等权力进行了重新划分。提出以上权力主要应当由律师协会来行使，同时在具体权力的行使过程中体现司法行政机关对律师协会的监督和指导。这样就使律师协会拥有更多的自治权力，同时司法行政机关也站在更高的角度，对律师协会进行监督和指导。

参考文献：

[1]王国良，黄瑞，肖萍著.中外律师制度比较研究[J].江西人民出版社，2003.

[2]韩玉芹.论“两结合”律师管理体制之完善[J].河南司法警官职业学院学报，2006.

[3]于志强.试论我国律师管理体制[J].理论研究，2011.

[4]董春江.对深化“两结合”律师管理体制改革若干问题的思考[J].中国司法，2000.

作者简介：郭永盼，（1989-），河南省汝南县人，河南大学法学院2011级诉讼法学研究生，研究方向：民事诉讼法学。