有关中国“户籍制度”分析

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引言

户籍制度管理是我国行政管理的重要组成部分,是公安机关的一项主要职能,它直接关系到政治经济生活秩序和广大人民群众的切身利益。但是,随着市场经济的建立,现行户籍制度已经不能适应中国全面发展的需要,其弊端愈发明显地表现出来。有人甚至认为,户籍制度是计划经济在社会生活里的最集中表现,是计划经济的最后一座堡垒。本文通过对户籍制度的阐述,试图说明户籍制度对我国社会发展的影响。

一、户籍制度的渊源与形成

(一)中国户籍制度可追溯至数千年前,据《周礼》载:令五家为比,使之相保。既证明在周朝时“保”这种户籍单位已经出现。此后,“保”这一户籍单位的范围大小经常变化。《文献通考》中有“畿内之民,十家为保”的记载。到了宋代,由于土地大量兼并,官场腐败,君王昏庸,社会矛盾趋于尖锐。于是,从1069年开始,宋神宗任命王安石变法。其中的保甲法主要是为了控制地方百姓,加强地方武装;内容为:乡村民户以十户组成一保,五十户为一大把保,十大保为一都保;有主户中“物力最高”和“有才干心力者”,即最大的地主富户充当保长、大保长和都副保正。保甲法颁布后,公元1071年先在宋之开封府境内各县实施,而后在全国各地逐步推行。王安石正式创立的保甲制度在明、清两代相传,一直延续到民国时期。

(二)本世纪三十年代初期,国民政府为了排除异己, 实行,于1932年8月1日,在鄂、豫、皖三省颁布《各县编查保甲户口条例》规定:“保甲之编组,以户为单位,户设户长,十户为甲,甲设甲长,十甲为保,保设保长。”实行各户互相监视的连坐法和各项强迫劳役办法,以加强对平民百姓的控制。1934年保甲制在国民政府各省市推行。

综上所述,保甲制这一户籍制度,对于维护社会稳定有较大的作用;但是也对劳动力的自然流动有一定影响。尽管如此,在1949年以前,中国的人口流动还是相对比较自由的,特别是城乡之间的人口流动并没有什么障碍,流动成本也很小。

(三)从狭义的角度分析,我国现行户籍制度大体经历了形成(建国初—1958年)、发展(1958年—1978年)、初步改革(1978年至今)等三个阶段,其间颁布的主要法规、制度简列如下:

1951年7月,公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》,这是建国以后最早的一个户籍法规,使全国城市户口管理制度基本得到统一。

1955年6月,国务院《关于建立经常户口登记制度的指示》,规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度,从而统一了全国城乡的户口登记工作。

1958年1月,全国人大常委会通过并以国家主席令形式颁布了《中华人民共和国户口登记条例》。该条例以国家法律的形式对户籍管理的宗旨、户口登记的范围、主管户口登记的机关、户口簿的作用、户口申报与注销、户口迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确规定,标志着全国城乡统一户籍制度的正式形成。

1964年8月,国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》,该文件比较集中的体现了处理户口迁移的基本精神,即两个“严加限制”:对从农村迁往城市、集镇的要严加限制;对从集镇迁往城市的要严加限制。此规定堵住了农村人口迁往城镇的大门。

1977年11月,国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》,提出“严格控制市、镇人口,是党在社会主义时期的一项重要政策”。该规定进一步强调要严格控制农村人口进入城镇,第一次正式提出严格控制“农转非”。稍后,公安部在《关于认真贯彻〈国务院批转“公安部关于处理户口迁移的规定”的通知〉的意见》中,具体规定了“农转非”的内部控制指标,即每年从农村迁入市镇的“农转非”人数不得超过现有非农业人口的1.5‰。

1984年10月,国务院《关于农民进入集镇落户问题的通知》,规定凡在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属,在集镇有固定住所,有经营能力,或在乡镇企事业单位长期务工,准落常住户口,口粮自理。

1985年7月,公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》,决定对流动人口实行《暂住证》、《寄住证》制度,允许暂住人口在城镇居留,这些规定对《中华人民共和国户口登记条例》中关于超过三个月以上的暂住人口要办理迁移手续或动员其返回常住地的条款,作了实质性的变动。

1985年9月,全国人大常委会颁布实施《中华人民共和国居民身份证条例》,规定凡16岁以上的中华人民共和国公民,均须申领居民身份证,为人口管理的现代化打下了基础。

1992年8月,公安部发出通知,决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度,以解决要求进入城镇落户的农民过多与全国统一的计划进城指标过少之间的矛盾。

80年代开始,“农转非”政策发生变化。“农转非”对象逐渐扩大,控制指标有所调整,控制办法得到改变。

1986年,安徽滁州市天水县秦栏镇实行“绿卡户籍制”。1992年,浙江温州推行“绿卡制”。1993年,上海推行“蓝印户口制”。1995年,广东深圳施行“蓝印户口制”。以此为代表,部分地区实行投资入户、购房入户或蓝印户口等政策,以吸引人才和资金。

1997年6月,国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》。根据此方案,已在小城镇就业、居住、并符合一定条件的农村人口,可以在小城镇办理城镇常住户口。

1998年8月,国务院批转公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》,主要规定:实行婴儿落户随父随母志愿的政策;放宽解决夫妻分居问题的户口政策;投靠子女的老人可以在城市落户;在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直

系亲属,符合一定条件可以落户。户籍制度进一步松动。

经过以上演变的户籍制度,在特定的历史条件下有其特定的内容和具体的社会功能,但其基本的社会功能概括起来主要有四项:证明公民身份;维护社会治安;控制城镇人口的机械增长;户籍部门掌握着准确的户口资料。 但是,随着市场经济在中国的逐步确立,相对户籍制度的功能而言,户籍制度的利与弊对我国社会生活影响越来越突显。

二、户籍制度的历史贡献

1949年中国新政府上台后,中国外有强敌:敌对国家在经济上对我国进行封锁禁运,军事上实行包围、政治上不承认。内部还有势力的捣乱破坏。更为严重的是经济上财政亏空、物价上涨。在户籍制度建立后,有效地配合了对敌斗争、对公民的控制与管理,稳定了社会。户籍制度建立后,社会持续好转、犯罪现象减少。到前,各项社会指标均达一定水平,并不落后于“二战”后的其它国家。

当代户籍制度发展到六十年代,城市人口开始由公家统一供应商品粮、有很多优待措施;同时工业品价格实行与农业产品的不等价交换。国家以此来集中财力、发展国民工业、发展城市。两个“五年计划”的时间,便建立了一批遍布东北、华东、华南、华北、直至西南、西北的国家企业。当代中国户籍制度配合计划经济体制,促进了国家经济的复苏,推荐了国家的工业化、民主化建设。

自六十年代中期开始,由于中国城市的人口问题、发展问题日益严重,给政府和其它纳税公民造成了沉重的负担。为了解决问题,国家对国民经济实行调整,减少城市人口、精减职工。到1963年6月,全国共精简职工1887万人,减少城镇职工2600万人。这就既减轻了国家的财政负担,又缓和了粮食供应的紧张状况,同时还为农业发展提供了原始的落后的大批劳动力。

时期,中国大陆陷入混乱局面,城市发展和城市人口问题更是迫在眉睫;为了暂时缓解这一问题,中国共产党中央号召“红卫兵”、“知识青年”上山下乡;把城市问题转入农村。当然,这样一来,也给农村特别是偏远荒地提供了一批简单而原始的劳动力,毫无疑问地在一定程度上发展了国家农业,避免了因政治混乱而又产生一次的现象。同时,国家也适时改动户籍制度,杜绝下乡青年返城,以免给城市造成负担。

之后,新政策出台。虽然当代户籍制度已经变得不适应市场经济的需要,但也在许多方面发挥着重要作用。如公民的身份证明、社会治安维护等方面;特别是实行市场经济以后,由于国际文化的影响,人性的突然张扬,引起了社会中一部分人的人性中的贪欲增大,犯罪现象有所增加。在这种轻快下,国家颁布了《中华人民共和国身份证管理条例》,以加强对公民的管理,减少和预防了犯罪现象,并且促成了世界公认的我过犯罪率低这一事实。

由于经济、政治改革的深入,从八十年代起出现了农民大量涌入城市,特别是改革试点城市的所谓“民工潮”现象,迅速增加了城市人口,引起了一些正常的城市化过程中必然的问题。为了解决这些问题,国家对户籍制度进行了发展,加强了对“农转非”问题的控制,很有效地控制了大中城市的人口规模,解决和缓和了所谓“过度城市化”的问题。在短时间内、在表面上看来是解决了国家和社会的负担。

三、 户籍制度的弊端

我们已经知道,当代中国户籍制度的形成是建立在计划经济体制、建国初期的面临崩溃的经济局面和数千年的中国封建社会户籍制度之上的;而且,其本身便显示着一种既不合理又不公平的现象。时至今日,在市场经济体制和人性化的政治体制中,户籍制度早已成为经济发展和社会进步的障碍。

随着社会发展和公民整体素质的提高,歧视性的当代中国户籍制度引起了许多社会问题,在很多方面影响了社会发展。

1.户籍制度造成了社会等级的存在,影响了社会公正

建立在户籍制度基础上的城市粮油供给制度、城乡两种不同的医疗保健制度、物资配给制度等,不仅证明了户口是管理上的“身份证明”,而且是与经济和社会待遇相联系的“社会身份”。户籍制度与就业、教育、医疗、住房、福利、社会保障乃至部分商品供应等一系列待遇有着制度化的联系。造成了而今普遍的人性歧视。农村人口毫无理由地歧视外来人口,这种“现象”是中国历代未曾有过的道德怪胎!

同是中华人民共和国公民,为什么天生就有不同的身份、不同的户口,而且这种身份与个人努力无关?为什么农业户口的公民、非当地户口的公民就一定要享受这种毫无理由的歧视与剥削?这就必然会引起许多社会问题、影响社会发展、文明进步。

2. 封闭僵化的户籍制度与市场经济体制格格不入

首先,市场经济体制中的社会经济生活及生活持续是建立在个体人的愿望、利益和选择之上的,能充分体现大多数公民的意志;社会整体利益和运动趋向以尊重个体利益、承认个体的创造力、个体的生命为基础的。市场经济体制是社会发展、自由竞争的结果,在最大限度上体现了人道的方面。从而,能够提高社会生产力、社会效率。当代户籍制度正是对以上几个方面的阻碍!

其次,市场经济主要是通过价格体系发挥作用,引导资源的优化配置。人力资源也是这样,与其它社会资源的流动方向一致,即向积累中心、增长中心、利润中心和技术中心流动。据统计,1982年全国流动人口达2000万人次;1987年增加到7000万人次。进入二十世纪九十年代,流动人口的增长速度之快、数量之大,远远超过了人们的预料。北京、上海、广州等大城市的日均流动人口都超过了100万。这种流动,由于户籍制度的限制,其成本之高,超过了一般的发达国家,造成了社会资源的无端耗费。例如,春节前广州火车站,“成千上万”的流动人口要等上几天才能买到回程的车票,而且铁路系统乘机涨价,大发民工财。这样一来,怎能不使时间和金钱大量地白白耗费呢?

3.由户籍制度所引起的农民问题是阻碍社会发展的主要因素之一

中国的经济发展从二十世纪八十年代以来,发展状况的统计数字 一直为世界瞩目,经济增长速度一直遥遥领先,然而,到二十世纪末年,具体是从1998年开始,出现了所谓“经济过剩”的说法,这是中国经济发展中的主要问题,要解决这一问题,必须根本解决当前的农村公民的国民待遇问题,解除户籍制度所带来的限制。

中国的农民自1949年中国新政府执政开始就一直在为国家的工业化默默地做着巨大的贡献与牺牲,但却从来没有在国家工业化中得到直接或间接的就业、财富分配机会。可以说中国的农民承担着工业化的成本,却享受不到工业化的成果。其根本原因就在于我们的不合理的身份户籍制度已经成为城乡隔绝的制度化壁垒。许多人从未想过,这种身份的划分和规定是否荒唐、是否合理、是否公平!难道就应该以9亿农民的牺牲或贫困来预防和治理“城市问题”吗?中国不但是农业大国,而且是农民大国,农民问题始终是中国的首要问题,农民的状况怎样,直接或间接地决定了中国社会的政治、经济和文化特征。中国乡村得不到发展,则中国的现代化只能是一个梦想。

4. 当代中国户籍制度限制了公民的自由流动,阻碍了社会发展

公民到底有没有迁移的自由与权利?公民的迁徙和流动是否违法?这在世界各国的法律中都有明确规定:公民具有迁移、居住的自由。而且现在的户籍制度政策对于外来人口来说,公民的迁移和流动是为了更好的发展、生存,这里面没有任何的其它目的,而且公民的发展权、生存权是最基本的人权。这些事实我们不能否认,流动人口不能在居住地行使选举权和被选举权,不能与当地人口一样平等地获得就业机会、劳动报酬、社会福利,尽管外来人口也在纳税、也在创造社会财富。

在信息化社会的今天,人口的散居状况绝对不利于经济的发展,而且,即使投巨资进行了各种基础设施建设,也是得不偿失的。人口的集中有利于信息产业的发展,有利于国民素质的提高、有利于国家对公民更好地实施管制。更有利于抵制基层腐败、精简政府冗员。人口的集中有利于经济发展、政治民主,这是一个毫无疑问的事实。

事实证明,中国现行户籍制度既妨碍了社会公正,又阻碍了社会发展、生产力的进步。社会公正的破坏,既没有实现任何其它社会价值,也没有带来效率;只是照顾了一部分人的利益而已。这种情况,是该到改革的时候了。

四、适应社会发展,改革户籍制度

(一) 户籍制度改革方略选择

我国户籍制度改革方略的选择要以社会稳定为主导价值取向,户籍制度改革要采用渐进的方式。下面引进渐进决策模型。

1、最早提出渐进决策模型的是美国经济学家、政治学家查尔斯?E?林德布洛姆,渐进决策模型是对理性优化模型的批判,它把公共政策看作是对以往政策的不断修正。它有以下一些内涵:

①渐进模型要求决策者必须保留对以往政策的承诺。

②决策者不必过多的分析与评估新的备选方案,只着意于现存政策的修改和补充。

③渐进决策主义着意于目标与备选方案之间的相互调适,使问题较易处理,而并不关心基础的变革。

④渐进主义在面对同一社会问题的不同解决方案时,只着意减少现行政策的缺陷,不注重目标的重新改进,也不注重手段和方案的重新选择。

2、决策者采用渐进模型的原因如下:

①决策者没有时间、情报或资金去调查所有的备选方案。

②由于新政策结果的不确定性,决策者接受了原来政策的合法化。

③对现存政策已经进行了巨大的投资(沉淀成本),如资金投入、组织结构、心理定势、行政实践等。

④政治上的权宜考虑。

⑤决策者自身的特点。决策者很少寻找“最好的方案”,当他们发现“有效的方案”时,他们就结束了寻找。

⑥在缺少公认的社会目标和统一的价值判断标准的时候,多元社会中的决策者不会进行针对特定目标的政策变革。

可见,渐进决策模型认为,现实政策的制定对既有政策具有路径依赖。这一模型把稳定作为追求的目标,以量变为主,注重修修补补,而不是动大手术。

社会稳定是改革和发展的前提。由于种种原因的存在,出于社会稳定的考虑,中国的改革基本上采用了渐进的方式,要“摸着石头过河”。作为系统改革的一部分,特别是其中关涉面宽、影响大、敏感性强的一部分,在相同原因以及其他一些特有原因的作用之下,我国户籍制度改革同样需要选择渐进的方式。户籍制度改革直接涉及城乡两大社会体系,是较之农村经济体制改革和城市改革更深层的改革,关系重大,牵一发而动全身,因此户籍制度改革更应以社会稳定为价值取向。中国有12亿人口,相当于全球所有发达国家人口的总和,“人口大国如果靠自发调节,会出现严重的社会问题和人口问题。” 仅此一点就决定了采用渐进模式,是中国户籍制度改革的正确选择。

(二)户籍制度改革要适应社会发展趋势,配合市场经济体制。

自以后的经济体制改革,带来了国家经济的快速发展,同时也使由户籍制度所引起的不同身份等级之间的的矛盾显露出来.城乡之间、地区之间的人口大流动,一年一度的“民工潮”等,有力地冲击着原有的户籍管理体系。于是,自80年代以来,国家对户籍制度进行了断续的改革。对于当前来说,户籍问题的关键是“自由流动”及由此引起的“社会公正”问题,而不是两地分居等其他问题。事实证明,越是实行不合理的户籍制度就越会妨碍社会公正、阻碍社会发展。如此看来,当代中国的户籍制度非改革不可,为了国家的社会发展,国家的民主化、文明化,笔者就户籍制度改革提出下面几点相关的设想:

1.集中人口管理权,成立统一的管理部门。

目前,国家计划生育委员会控制人口的出生,统计育龄妇女数及人口的生育状况;公安部门管理户口登记,控制人口迁移,进行年末人口统计;国家统计局进行人口抽样调查;国家计委管理“农转非”计划;国务院还直接领导全国的人口普查。如此政出多门,难免会出现一些不协调的地方,造成社会资源的浪费,增加社会成本。如户口迁移的多头审批,给公民增添了不应有的麻烦,给造成了机会,也降低了办事效率。公安部、国家统计局、国家计生委分头统计人口,使人口数据经常有出入。农村和城市的黑人黑户现象,城市里相当多的流动人口得不到有效的管理,得不到相应的公民权利……为此,有必要成立统一的人口管理部门,统筹全国的人口管理、户籍管理工作。这样可以加强人口统计、统一协调管理人口的自然变动、机械变动和社会变动;避免政府机构“吃饭不做事”的人和事存在,更好地为公民服务,同时也能在精简政府机构、转变政府职能,加强宏观调控,促进社会文明、民主方面发挥巨大作用。

2.进行人口立法。

立法所涉及的范围可包括人口的出生、死亡、迁入、迁出,人口的社会变动及人口的户口登记,身份证件管理、人口调查与统计,各类人口管理等。避免现在的好多户籍问题让公民感到无所适从,难以解决,避免出现所谓“黑人黑户”等由于政府对公民的漠视和不负责任、不作为而出现的社会问题。加强人口立法,可以理顺人口管理,使人口管理有法可依,实现依法办事。

3.实行全国统一户口。

取消有差别的各种户籍模式,如农业户口与非农业户口、暂住户口、什么蓝印户口等。这类户籍政策,违背宪法宗旨,搞乱了户籍管理。实行全国统一户口,便消除了不合理、不公正的社会根源,改观了不应有的“户籍歧视”。

4.户籍彻底与社会待遇脱钩。

户籍彻底与社会待遇脱钩,恢复户籍的本来面目,消除由户籍所引起的社会公正问题,促进城市化发展,卸掉城市政府的特别支出,将税收用于公共利益而不是一部分人的利益。

5.发展小城市,促进乡村的城市化。

随着社会发展,人类科技的进步,越来越要求人口的集中。人口的集中有利于高新技术产业的发展, 特别是对于信息产业;相反,科技的进步也推进、要求人口的集中而不是原始社会和封建社会落后的农业产业基础所要求的人口的散居状况。所以,以一个聚居点为中心的城市化是社会发展的必然,我们应该因势利导,而不是人为地加以限制、扼杀,设置诸多障碍。所谓“城市化过度”、“城市化问题”等不应该做为主要问题看待,任何的社会发展,文明进步必然会有相当一些的人为阻碍,户籍制度更应该如此。

6.减弱户籍的区域歧视,解决“人户分离”现象。

现行的户籍迁移政策,是一种歧视性的政策,设置门槛过高;这些使得当前的“人户分离”现象非常普遍。外来人口由于没有当地户口,其它很多权利均不能实现,如公民基本权利中的选举权等。其实,在全国范围内,每一个区域的经济中心、政治中心、文化中心城市无不存在这样的外来人口,而且这些人是具有比当地原始居民更高文化素质、综合素质的高素质人群。但这部分人的政治权利几乎没有,连经济权利都处处受到剥夺。房租,超过公价的电、气、水……等基本生活物资费用,暂住证费用、上岗证费用……等等无不成为相关政府部门、当地土着居民对外来打工者的极好的捞钱机会。如此对的人困马乏迁移成本,压抑和浪费了人才,制约了城乡经济发展,体现了社会文明、民主的倒退。

结语

以上是笔者对中国户籍制度演变给整个社会生活发展带来变化的部分思考。变严格的户籍管理为宽松的户籍管理是大势所趋。出于社会稳定的考虑,中国的改革基本上采用了渐进的方式,要“摸着石头过河”。我国户籍制度改革作为系统改革的一部分,是较之农村经济体制改革和城市改革更深层的改革,关系重大,牵一发而动全身,因此户籍制度改革更应以社会稳定为价值取向。中国有13亿人口,相当于全球所有发达国家人口的总和,“人口大国如果靠自发调节,会出现严重的社会问题和人口问题。”中国户籍制度改革是一项系统工程,应以稳定为前提,逐步创造条件,把握时机,循序渐进,从而早日实现兼顾公民权益、经济发展、社会稳定等三种价值趋向的户籍制度。

参考文章

人口研究编辑部,《中国户籍改革:市场经济发展的必由之路》人口研究,1997年第3期

万川,《当代中国户籍制度改革的回顾与思考》,中国人口科学,1999年第1期

任文,《市场经济下的户籍制度改革》,中国人口科学,1999年第1期

仲大军,户籍制度是否已成为中国社会发展的阻力,《社会科学研究参考资料》,1993年第3期

辛欣,《中国户籍制度改革研究动态》,政治与法律,1994年第4期