农村基础设施建设的思考

多年来，我市投入大量的人力、物力、财力开展农村基础设施建设，着力推进农业农村经济社会发展。

一、我市农村基础设施建设现状

市委、市政府历年重视农村基础设施建设，作为每年农业农村工作的重要内容来抓，每年都要利用一冬一夏农闲时节，大力开展农业农村基础设施建设，不断加快农村水电路气等基础设施建设，农民开始喝上放心水，走上平坦路，用上便宜电，烧上清洁气，农村人居环境得到了进一步改善，农村面貌发生较明显的变化。

1、水利设施有新改善。全市现有水利设施13055处，总蓄水能力1.5亿立方米，其中中型水库两处，小（一）型水库14处，小（二）型水库96处，万方以上水库225处，塘堰6671口、全市主干渠53条，895公里，有效灌溉面积12万亩，小水电站28座，总装机5250千瓦，年发电量1500万度，各类人畜饮水工程7502处，累计解决14.2万人和8.38万头牲畜的饮水困难。

2、农村道路有较快进展。通村公路总里程1388公里，已水泥硬化1180公里，全部纳入养护管理，惠及20余万人。

3、农村通电水平有大的提高。实施了农村电网改造工程，全市农户通电率达到95%，城乡实现同网同价，一大批无电村、无电户，迎来了电的光明。

4、农村沼气建设成效显著。农村沼气建设一举多得，清洁了环境，节约了能源，深受农民群众欢迎，户用沼气拥有量达1.5万户，占农户的15.5%。

5、农村电视通讯迅速发展。广播覆盖率达92.57%，电视覆盖率达95.03%，有线电视通村率达66.5%，电话通村率达100%。

6、农村市场体系建设取得新的成效。农资超市和农家店已达157家，农副产品市场38个，农村商品流通成本进一步降低。

7、农村生态环境有明显变化。库区生态环境综合整治、汉江左岸防护堤、人工造林、生态公益林工程等建设得到大力推进，水土保持和库区湿地保护成效显著，退耕还林38.1万亩，全市森林覆盖率达到39.3%。

7、农机化水平明显提高。全市拥有各类农业机械4万余台(套)，农机总动力达到19.4万千瓦，农机综合作业率达到42%。

二、当前我市农村基础设施建设面临的主要问题

从20*年取消农村税费后，全市上下积极探索组织开展农村基础设施建设的新途径、新办法。一方面，市委、市政府抓住国家政策机遇，加大项目争取力度，采取项目扶持为主、农民投工投劳为辅的投入运行机制，实行项目资金捆绑投入，一定程度上解决了农村基础设施建设资金投入不足的问题。另一方面，各地积极动员，组织农民按“一事一议”筹资筹劳政策规定开展村组基础设施建设，各乡镇以小型大规模形式组织开展村级基础设施建设。但从整体来看，农村基础设施严重滞后于农村发展的局面仍然没有根本改变，不适应农村经济社会发展的需要，已成为制约我市农业农村发展的瓶颈。

1、水。水利设施由于年久失修，有的根本没有水利设施，渠系不配套，很多地方仍然是望天收，农田灌溉条件比较落后，抵御自然灾害的能力还十分差，有些地方还存在人畜饮水困难。现有70%的水库渠系不配套，有库无渠、土渠渗漏、年久失修、淤积严重等；灌溉设施少，工程不配套，完好程度低，水利用效率低。这些工程大部分于上世纪50-70年代修建，当时建设主要是靠国家扶持，资金渠道有水利、扶贫、计划、移民、财政、农业综合开发等，群众只投工投劳，也有少部分的微型水利工程是群众自筹资金修建的，谁投资谁负责工程质量，小型水利建后一般交由所在村管理。由于管理不善，许多工程已报废，现存的工程也是带病运行。

2、电。少数边远村还不通，也存在不配套和档次低的问题，农村电网网架结构薄弱，配电容量低，在一定程度上制约了农村用电需求。

3、路。通乡、通村路档次低，破损严重，管理水平低，路面窄，循环路少，农村运输错车困难，通组路刚起步，仍然有部分偏僻的村落没有通路。

4、市场。农村市场布局不合理、建设不配套。主要表现为基础设施建设滞后，交通沿线的乡镇布点比较密集，相对偏远、各方面条件比较落后的村组建设农家店比较困难，目前全市还有一部分行政村没有落实农家店建设。

5、生态环境。我市生态建设经历了大炼钢铁、修建丹江水库和兴建襄渝铁路以及八十年代管理不严等多次大面积重创之后，又经过连续多年的封山育林、退耕还林、植树造林，开展水土保持，到目前为止，生态环境逐步有所改善，但我们必须清醒地认识到，农业生态环境治理和建设的步伐缓慢，水平较低，干旱、水土流失、土壤贫瘠、环境污染、滥垦乱开等矛盾突出，生态环境还相对脆弱。

6、社会事业。社会事业发展缓慢，村级卫生室、文化室、体育活动场所等需要大力建设。

这些问题的形成，有多方面的原因，归纳起来，主要是：

1、建设投入不足。一方面，国家财力投入严重不足。虽然近年有项目扶持，但由于地方财力难以配套资金，项目实施大打折扣。即使实行项目资金捆绑使用，但是农村点多、线长、面广，资金投入仍显不够，特别是散落居住的村民小组基础设施建设成本高。另一方面，农民收入低，乡镇、村债务重、经济自我积累实力弱，直接导致投入不足。

2、规划管理不善。农业农村基础设施建设缺乏整体规划，布局也不尽合理，硬件建设跟不上。同时，存在严重的重建轻管和重复建设现象。农村实行联产承包责任制后，水利等农村基础设施一度出现集体管不好、农民管不了、国家管不到的局面。现有大部分修建于上世纪50-70年代的水利设施，由于管理不善，年久失修，许多工程已报废，现存的工程也是带病运行。后来建设的各类基础设施也因为没有理顺权属管理关系，使用不当，受损严重，设施效益难以更好发挥。

3、组织不力。20*年前，各级可以随意组织农民出资出劳开展建设；取消农村税费后，取消两工政策对组织农民投工投劳进行了限制，许多乡村干部群众对“一事一议”筹资筹劳政策规定不适应，旧的方法不能再用，新的方法还没找到，加上“一事一议”筹资筹劳规定在实施过程中程序繁琐，管理严格，只有约束机制，而无激励机制，导致组织无力，干脆放任不管。

4、劳力素质不高。一方面，虽然建立了“以钱养事”新机制，但由于投入不足，运转机制和体制还没有真正形成，农业科技人员老化、技术能力退化，服务农村基础设施建设和管理的问题较为突出；另一方面“老人农业”突出，由于大量青壮年农民外出务工经商，农村“老人农业”现象普遍，投工投劳人力不足，远远不适应农村基础设施建设和管理的要求。

三、农村基础设施建设的思考与对策

当前国家实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，把农业基础设施和农村民生工程建设作为投入重点，我们要紧紧抓住这一政策倾向，抓住扩大内需的机会，借鉴城市和工业基础设施建设的经验，开展农业农村基础设施建设，并将其置于全市经济社会发展计划中更为突出的位置，拿出真招实策，舍得真金白银，进一步强化农业基础，努力在提高农业综合生产能力、改善农村民生取得新的突破。具体可从以下几个方面建立和完善农业农村基础设施投入、建设与管护的新机制：

1、科学规划，推进城乡基础设施建设一体化。根据全市实际，按照全面建设农村小康社会的目标要求，以增加农民收入、改善农村生产生活条件、提高农业综合生产能力为目的，以项目实施为载体，结合脱贫奔小康试点县(市)项目的实施，按照“一统三分”战略思想和城乡共建、城乡联网、城乡共享的思路，调动民智、民力、民资和一切积极因素，统一考虑、统一布局、统一推进城乡基础设施建设，高起点、高标准、高质量地编制《农业基础设施建设规划》、《库区和移民安置区基础设施和经济发展规划》，与新农村建设、交通、水利、农业、村庄建设、国土整治、环保、林业、农业综合开发、移民、旅游等部门和乡镇办子系统规划，形成一个完整的农业基础设施建设规划体系，按年度、分步骤、有计划组织实施，使基础设施建设在总体安排、科学部署指导下有序开展，加快城市交通、供水、电力、信息、广电、电信、互联网等基础设施向农村延伸，推进农村与城市基础设施互联共通，搭建起城乡一体的基础设施网络，一张蓝图绘到底，努力建设文明、小康、秀美的新农村。

2、增加市财政投入，吸引更多社会资金投入，建立多元化、可持续的投资机制。按照城乡统筹发展的方略，针对当前农村经济社会发展严重滞后于城市的现状，比照城市建设和发展的历程，政府公共财政理应成为农村各项公益性基础设施建设主要的投资主体。为此，建议：一是把基础设施建设的重点由城市和工业转向农村和农业，全面建立向“三农”倾斜的公共财政分配体制，提高预算内固定资产投资用于农村的比例，确保财政支农投入总量和比重逐步增加，确保土地出让金用于农村的比重不断提高，重点支持农村基础设施建设。二是根据建设工程量的大小和建设区域范围，一般跨村的大型公益性基础设施建设由政府公共财政主导投入，投资重点放在乡村公路、人畜饮水、水土保持、水利建设、生态建设等大中型基础设施建设方面。三是增加农村基础设施建设维护费和提高财政补助标准。如通村油路建设，最低造价是12—14万元/公里，建议在国家和省补助的基础上，市财政再补助2-3万元/公里，或将以工代赈、扶贫、移民、财政等部门的农村公路建设补助项目资金集中捆绑，统一调度，既减轻基层资金压力，又加快农村油路建设。增加水利设施和道路经常性维护经费。四是进一步探索财政补贴、免税以及信贷扶持等促进农村基础设施建设的投入新办法。市财政的投入应尽量采用直接投资或以工代赈、以奖代补、直接补贴等形式，让农民直接受益。同时，实施农村基础设施建设“一事一议”财政奖补政策，引导农民自主开展自己直接受益的基础设施建设和发展公益事业。

3、争取项目，争取国家更多的基础设施建设扶持政策。2009年中央1号文件明确提出了“取消农村基础设施建设等公益性建设项目县及县以下资金配套”。要抓住这一政策机遇，自觉按照科学发展观的要求，积极向国家、省政府汇报，多上农业农村基础设施建设项目，以推动全市经济社会全面、协调、可持续发展。抢抓中央加快农业发展和实施扩大内需政策、鄂西生态文化旅游圈建设、脱贫奔小康试点、实施《丹江口库区及上游地区经济社会发展规划》等机遇，做好国家政策与我市资源的有效对接，重点把基础设施、产业发展、环境保护、公共事业作为主攻方向，加大项目争取和建设力度。策划一大批符合投向、有利于招商引资的基础设施项目，以“项目”引“资本”，吸引社会资金，投向农村基础设施建设。市直各有关单位要高质量、高效率组织项目实施，积极筹措资金，争取项目资金及时到位，确保项目建设质量和进度。对在建项目，要抓好建设，确保取得实效，切实改变重争取轻实施的现象。

4、捆绑投入，共做农村基础设施建设一盘菜。要以新农村建设和产业发展规划为依据，加强部门之间沟通协作，按照“各尽其责、各记其功、渠道不变、规范管理、共谋发展”的原则和集中力量办大事的思路，围绕产业，突出重点，捆绑项目资金，用于农业基础设施建设，依托项目抓重点，集中投入抓建设，使项目资金发挥最大效益，有效地解决了项目资金分散、多头投资和管理混乱的问题。

5、吸纳民资，靠优惠政策，产权置换，良好环境搭建民资投入基础设施建设平台。用市场、补助、贴息、价格、奖励等手段，动员和引导社会力量广泛参与农村基础设施建设。建议尽快出台相关激励政策，对一些具有公益性质的小型农田水利工程，如塘堰、小型水库、主干渠道等，除争取国家正常补助资金外，鼓励社会资本、民间资本投入，采取经营权拍卖等方式，靠资本市场运作来建设，实行“谁建设，谁管理，谁投资，谁受益”。对民间组织开展经营性质的农村小型基础设施建设，除群众自己投资投劳外，政府也应给予适当奖励或补助，调动农民投入积极性。要创新机制，积极推进山场等农业资源流转，加快小水利等基础设施民营化进程，落实优惠政策，要坚持用市场经济手段筹集资金，鼓励、吸引社会各类资金投入到农业基础设施建设上来，形成了多层次、多渠道、多元化的投资格局。

6、创新工作思路，加强管理。由于当前农村基础设施建设涉及的部门较多，重建轻管、管理不到位、建管关系未理顺等问题较为突出。因此，建议：一是根据农村新的发展要求，按照市场经济运行方式制定农村基础设施建设的管理办法，实行区别对待，宜统管则统管，宜租赁则租赁，能卖断则卖断。对农村小型基础设施的所有权进行变革，适合归集体的归集体、适合归个人的归个人，明确产权，规范运作，用市场管理代替政府管理。二是进一步规范完善“一事一议”制度，要在政策规定范围内，积极引导和组织农民投资投劳开展农村基础设施建设，引导农民把该办的事议好，把议定的事办好。三是农业农村基础设施建设可通过农民专业合作社、农业产业化经营组织、农村集体经济组织等中介来开展，这有利于集约利用各种资源和提高农业组织化程度。目前，许多地方农民自发组织，成立各类协会来运作管理村级各项事务，非常成功，效果非常好。在农村基础建设方面也有成功例子。要充分重视发挥中介组织和民间力量在农村基础设施建设中的作用。要积极引导和培育“用水者协会”、“农村公益事业促进会”、“农副土特产品销售协会”等各类农民协会组织。并建议政府对各类农民协会组织在政治上给予关心，权益上给予保护，利益上给予照顾，资金上给予扶持，促进各类农民协会健康、有序、快步发展。四是以小型农田水利设施产权制度改革和农村沼气管护为重点，探索农业农村基础设施管护的新机制，延长基础设施的使用寿命，并创造更多就业机会。五是探索建设基础设施的新办法。由乡镇政府统一规划，采取以奖代补、实物补助等形式，因村而宜，因地制宜加强农村基础设施建设和管理。这也是当前新农村村庄整治过程中，比较有效的新办法。六是实施扶贫搬迁的办法，让散落的农户搬迁到居住条件和基础设施相对较好的地方按规划建新住宅区。七是财政应足额安排农村公共服务体系建设资金，强化基层农技推广体系的基础设施建设。