当前节能减排的压力及对策

2007年，内蒙古自治区能耗12732万吨标煤，比上年增长14％，增幅比GDP增幅低4个百分点，万元GDP能耗2.305吨标煤，比上年下降4.5％，降幅高于上年2个百分点，下降幅度排在全国第6位。万元工业增加值能耗4.879吨标煤，比上年下降9.22％，降幅排全国第3位。但由于未完成年初确定下降5.26％的目标任务，被国家考核确定为未完成节能任务的7个省区之一。分盟市看，阿拉善盟、赤峰市、兴安盟、呼伦贝尔市、巴彦淖尔市、乌兰察布市、通辽市、乌海市等8个盟市未完成2007年年度节能目标，通辽市、乌海市降幅最小，2007年单位GDP能耗分别为1.90和6.27吨标煤，比上年仅下降1.28％和2.75％，低于全区3.22和1.75个百分点。

2008上半年，我区全社会能耗6628万吨标准煤，增长12.6％，增幅低于GDP增幅5.7个百分点，万元GDP能耗同比下降4.5％～4.7％，好于上年同期，但与年度5％的节能降耗目标还有较大差距，若GDP要保持18％的增速，全社会总能耗约为14200万吨标准煤，全年节能量约需要控制在750万吨标准煤以上，仅完成节能量290万吨，占全年节能量的38.7％，下半年需完成节能量460万吨标准煤，占全年节能量的61.3％，完成今年的节能降耗目标形势严峻。

一、主要压力

(一)重型化的工业结构

我区资源相对富集，工业处于资源大规模开发和加工转化的快速发展期，是国家重要的能源、重化工基地以及冶金、有色、建材等原料生产和输出基地，工业重化工型特点突出。目前已形成了以煤炭、电力、钢铁、冶金、建材、化工等六大高耗能产业为主的重化工业体系。2007年，这六大高耗能产业工业增加值占全部工业增加值的77％，能源消费量已占到全区能源消费总量的65％以上。2008年上半年，全区重工业完成增加值1231.2亿元，同比增长30.5％，六大主要高耗能行业产品生产也呈较快增长态势，其中原煤同比增长24.2％、洗煤同比增长22.6％、发电量同比增长16.6％、精甲醇同比增长57.6％、水泥同比增长36.8％、平板玻璃同比增长29.5％。“十一五”后3年，我区重化工业将继续保持高速增长，新上项目中，仍然是以高耗能行业投资为主，而耗能较低的高新技术产业投资则较少，预计“十一五”后3年重化工业投资年均增长25％，在投资累计效应和一批新的大项目的带动下，我区以能源、化工、冶金为主体的重型化产业结构短期内不会有较大改变，这必然带来能源需求量的上升，致使能源资源消耗强度、主要污染物排放仍将保持在一个较高水平，进一步加大了节能减排的难度。

(二)节能减排产业链不完备，补链项目少

节能减排形势下，我区原材料、资源环境等成本将逐步提高，长期支撑我区经济快速增长的低成本优势正在被削弱，经济必须进行转型才能继续实现快速成长，因此迫切需要完备节能减排产业链，但目前，我区以能源生产加工为主要模式的产业结构还没有形成上下游协同发展的产业链，有的是没有后续产业跟进，有的是中间链条出现断裂，而且受到技术含量薄弱及成本较高的双重制约，相关的补链工作严重滞后，致使能源产品被低价格出售甚至白白消耗，直接影响到节能减排产业链的推进。

(三)产业层次初级化

全区的原材料加工、能源和农畜产品加工等主导产业普遍集中在上游产业和初级加工业，产业层次低、产业链短，使得大量能源被浪费。近年，全区虽然对工业布局进行了调整，但只是提升了个别地区电力、煤炭等资源型产业层次，并没有从根本上改变产业层次总体初级化的特征，对环境的掠夺式开发、资源利用效益低下情况在一些地区和行业普遍存在，直接导致我区能源加工转换量大、效率偏低，能量损失严重。

(四)技术装备落后，管理水平粗放

从技术水平看，我区节能减排科技支撑体系尚未建立，先进适用技术推广应用不够广泛，除部分新建项目采用技术较为先进外，多数企业技术装备水平不高，节能减排设施寥寥无几，许多企业长期沿用的传统工艺，导致能源高消耗、污染高排放。主要产品平均单位产品能耗均落后于国内先进水平，发电、钢铁、水泥等产品单位综合能耗分别比国内先进水平高18.4％、14.7％、38.95％。主要耗能设备能效指标明显低于全国平均水平。企业是节能降耗的主体，但长期以来资源能源产品价格相对较低，且对企业在节能降耗方面约束性较弱，使企业对节能降耗重视程度不够，在财力不是很充裕的情况下，除了市场成本压力外，企业是不会主动考虑节能新工艺、新技术、新产品的研发和推广等诸多节能降耗问题的，一定程度上导致全区企业能耗水平处于较高的状态。

从管理水平看，管理制度不完善，执法主体不明确，惩戒乏力；投入不足，技术开发和推广应用不够；缺乏有效的政策激励，完善的落后产能退出机制、有利于节能减排的价格机制尚未形成；节能管理队伍建设、统计和计量等基础工作严重滞后等都在不同程度上加大了我区节能减排的压力。另外，我区大部分企业缺乏掌握节能减排知识的技术、管理人员，加上相关的工作制度没有健全，企业开展节能减排主要是在市场压力和政府行政手段的作用下开展起来的，企业真正的积极性、主动性、创造性还没有很好地发挥出来。

(五)现行政绩考核机制影响节能减排工作进程

为加快节能减排目标的实现，我区出台了一系列的经济政策，如取消了高耗能行业优惠电价，出台了差别电价，严格执行建设项目节能评估审查和环境影响评价制度等。这些政策的出台，在一定程度上遏制了我区能源消耗，但同时对全区各地经济发展速度、经济总量及规模产生抑制作用，并由此带来就业压力增大、资金紧张、招商引资难度加大等一系列经济、社会问题，使各级政府在决策时处于两难境地，而且由于科学的干部政绩考核机制尚未完全建立，许多地方对干部的考核主要仍侧重于经济增长、招商引资等内容，把GDP增长作为硬任务，把节能减排作为软指标，在这种以GDP为纲的考核机制下，一方面，各地方政府于两难境地中会更倾向于在GDP上多做文章，节能标准很难成为地方经济发展的硬性约束条件。尤其欠发达地区为片面追求GDP和财政收入的增长，还在继续新上高耗能和水平落后的项目，高载能产业迅速壮大，严重影响节能减排工作进程，并为后期治理加大了成本。另一方面，地方在招商引资上往往饥不择食，很难关注引进项目的先进性、环保性，更难考虑在节能减排

的新形势下，如何让加强地区产业链“链接性”这一关键问题，致使产业链上下脱节，左右断档，极大地浪费消耗了地区资源，加大全区节能减排压力。

(六)扭曲的能源价格不利于高耗能产业的退出

当前相对较低的能源价格政策不利于节能减排工作的推进。在低价能源不能全面体现能源价值的情况下，能源常被地方政府当作同类产品竞争的最大卖点和成本优势。以煤炭为例，多年来，煤炭价格并未包括资源损失、生态恢复、矿区社会负担等内容，是不完全成本的体现，而常年的过低价格使能源产区的企业高能耗成本大大低于节能成本，企业缺少节能动力。所以只要能源如电力出现富余后，一些地方就会继续鼓励高耗能产业发展。如今内蒙古的高耗能企业用电量已占全区用电量四成以上，使内蒙古由电力富余省区转为严重缺电省区，个别地区已形成了“富电―耗电产业一缺电―再发电”的恶性循环。

二、主要对策

(一)调整产业结构，化解“结构性”矛盾

我区重型化产业所占比重过大、高耗能产业规模庞大，是导致能源消耗居高不下的最主要因素。因此，调整优化结构、促进产业升级，化解“结构性”矛盾，是节能降耗、提高能源利用率的治本之策。“十一五”期间，我区要加快改变现有高耗能产业布局，建立低能耗的产业格局。一是淘汰、清理整顿工艺、技术和产品落后的“五小”企业，为解决能源结构性浪费的提供前提条件；二是通过调整工业结构，发展壮大轻工业，做大做强奶牛养殖业、乳品加工业等农副产品加工业，提升轻工业的比重，降低工业能耗；三是大力发展非资源型产业。在继续巩固提高能源、冶金、化工、农畜产品加工等资源型产业的同时，加快发展非资源型产业，培育新的产业增长点。抓住发达国家、发达地区加快产业转移的时机，在国家许可、市场需求、条件具备的情况下，加快发展以运输机械、工程机械、化工设备及配件、风力发电设施为主的装备制造业，以稀土、电子信息、生物制药、新能源、新材料为主的高新技术产业，以食品加工、毛纺皮革制造为主的劳动密集型加工业，构筑多元化支撑的产业体系，降低重工业能耗比重；四是在项目的选择上坚持高标准、低消耗、无污染的建设标准，采用先进节能技术，大力推广节能新工艺、新设备和新产品，形成多元化的支柱产业和具有新型能源和工业基地特色的节能型产业体系。

(二)强化补链，打造节能减排循环产业链

首先要使“补链引资”成为我区招商工作的新方向，招商中，即要看项目的先进性和环保性，又要看项目在整个地区产业中的“链接性”。严格禁止低附加值、高污染、高能耗和处于产业链条最低端的项目进入，着力发展装备制造业、新能源、新材料产业集群，加大对该类项目的龙头企业、配套企业和上下游企业的引进力度，通过引进这些具有“节点”优势的项目，拓展产业链，弥补产业链空链，拉长地区经济“产业链”和“物质循环链”，形成“链式发展”，推动产业集群发展，实现上下贯通的工业“链网”。顺应招商工作新方向，更新传统的以提供优惠政策为重心的招商理念，将其转变为着重提供优惠服务这一更具长期收益的工作内容上来。

其次要突破循环关键链接技术和节能降耗技术，以解决构建节能减排产业链瓶颈，尤其在电厂烟气脱硫、化工厂废液处理、城市生活污水处理，高浓度有机废水、废气治理等对节能减排产业链有重大影响的关键技术和共性技术上取得实质性的突破。

最后对补链要从利益上进行倾斜，建立有效的激励约束机制。一是要将生态环境纳入到经济循环过程中参与定价和分配，改变外部不经济这一长期困扰的问题。二是通过财政税收手段，加大对补链工作卓有成效的地区及企业的奖励力度，促使地区、企业去追求补链，主动打造节能减排循环产业链。

(三)加大产业延伸力度，不断提高产业发展水平

针对内蒙古原材料工业和初加工工业所占比重大，产业层次较低的现状，要从提高资源就地转化能力和延伸产业链两个方面同时强力推进，不断提高资源综合开发利用水平，着力在“吃干榨尽”上下功夫，产品结构逐步由生产初级产品和半成品向生产终端产品转变。着力抓好钢铁、有色、煤化工、氯碱化工、硅产业、稀土等产业的延伸加工，规划布局和实施一批深加工项目，提高就地加工转化水平。在保证国家的能源需求外，不再发展能耗高、附加值低、未就地深加工的初级高耗能工业品，特别是电石、铁合金、小兰炭等初级产品项目，加快淘汰无下游配套产业高耗能、高污染项目。积极引导招商引资方向，把招商引资的重点放在能耗低、附加值高的精深加工产业上来，承接为优势特色产业延伸配套加工项目、大型装备制造项目、劳动和资金技术密集型项目、高新技术项目，加快发展非资源型产业，并严格按照国家产业政策要求切实提高准入水平。今后新上项目要严格进行能耗评估，凡单位能耗大于全区能耗平均水平的项目原则上不予核准或备案。同时，要加快第三产业的发展，重点推进生产服务业、现代服务业、低耗能服务业的发展，提高服务业层次。

(四)坚持科技、管理创新，提高节能减排效率

科技方面，一是用高新技术、先进适用技术改造传统产业.和落后工艺，淘汰和关闭浪费资源、污染环境的落后设备，实现节能、降耗、增效。二是围绕高效清洁燃烧、余热余压利用、高效机电节能、绿色照明、建筑节能、新能源应用、清洁生产节水、工业废水处理资源化、烟气控制治理、固废物资源化等节能减排重点领域加快关键技术的开发、转化与应用示范，尤其在煤炭、电力、钢铁和有色冶炼等重点行业推广一批潜力大、应用面广的重大节能减排技术。三是培育节能减排科技创新示范企业，在财政税收上给予扶持，优先在这类企业落实技术开发费用抵扣等各类激励政策措施，加快对其技术经验模式的推广。同时依托相关高校、研究院所，建立一批节能减排产学研合作联盟，重点建设能量高效利用、工业节水、“三废”资源化、新能源等企业重点实验室和工程技术研究中心。四是构建节能减排科技工作长效机制。首先加强对节能减排科技工作的领导，成立节能减排科技工作领导小组，负责协调全区节能减排科技工作。其次建立节能减排科技进步工作责任制和问责制，将节能减排列为高新技术企业、高新技术产品、自主创新产品认定以及各类科技计划评价的重要指标。调整科技奖励重点，适当向节能降耗、污染物减排、环境保护等领域倾斜。最后，加大对节能减排科技工作的投入，设立节能减排科技专项。

管理方面，首先要抓好对重点用能单位、重点用能设备和重点产品单耗的管理，将它们列为重点监测对象。对重点耗能企业建立严格

的节能环保目标责任制，以及节能减排指标体系、监测体系，并且将节能减排作为对这些企业负责人的政绩考核的重要指标之一。其次，在节能减排的新形势下，企业要建立起一套行之有效的节能减排投入、监督、考核、统计记录、反馈的规章制度，并辅之以具体的实施方案，保障资金的投入，通过管理创新推动企业节能减排目标的实现，提高企业综合经济效益。

(五)完善节能减排激励约束机制

一是完善政绩考核体系，不以GDP为纲，把节能减排放到与地区经济增长同等地位对待，将其作为各盟市发展的硬任务、硬指标进行考核，综合节能减排完成情况，科学对待地区发展实效，全面考核地区整体发展情况。二是建立能源价格形成机制，在价格中体现资源、安全、环境和转产等成本，在确保为经济持续和快速发展提供相对平衡的能源供应的同时，充分发挥资源产品的价格调节功能，用价格等市场约束手段，形成“倒逼机制”促使企业主动节能降耗。三是落实国家鼓励节能减排的财税政策。对生产和使用国家《节能产品目录》中的产品给予税收优惠。严格实施高耗能、高污染、资源性产品出口的政策措施。各级政府要加大公共财政对节能降耗管理、节能技术改造和环境保护的投入。在财政预算中安排一定资金，采用补助、奖励等方式，支持节能减排重点工程、重大示范工程、节能管理能力建设及污染减排监管体系建设。进一步加大财政基本建设投资向节能环保项目的倾斜力度，逐步建立起政府引导、企业为主和社会参与的节能减排资金投入机制。四是严格环保区域、流域、行业限批管理。将高耗能、高污染行业新上项目与控制区域污染物排放总量、淘汰落后产能等相挂钩，对超过污染物总量控制指标，达不到重点流域控制断面水质标准及未完成淘汰落后产能目标，发生重特大环境污染事故、引发重特大的区域、流域和行业实行环保限批，对其新建项目实施限制性措施。

(六)建立“碳交易”机构，为节能减排增添新动力

改善全球气候的客观需要以及《京都议定书》的相关规定，使国际范围内的碳交易市场日趋活跃。我区应积极参与到碳交易市场体系中并趋利避害，从CDM(清洁发展机制)中获取国外先进的节能减排技术，不断改善我区的环境状况。根据《京都议定书》提出的目标：至2012年，温室气体平均排放量必须比1990年的水平低5.2％，同时允许其成员国在不能按期实现减排目标时，可从拥有超额配额的国家购买一定数量的配额以完成减排目标。这将为我区提供一个广阔的市场。依托内蒙古西部地区的资源及其作为我区碳减排项目的集中发生地，集中区域排放权，借鉴国际上的碳交易机制，在乌海市建立“节能减排项目交易服务中心”，试行排放配额制、发展排放配额交易市场，将减排任务转换为交易筹码。利用市场化手段，通过出卖碳排放权，建立二氧化碳排放权的交易机制，进入全球“碳交易”市场，形成节能减排的新模式，解决资金配套及与项目合作的问题，创造企业新的盈利模式。“节能减排项目交易服务中心”要在政府主导下，与国际专业机构及境外主流碳排放权交易所实现机构对接，遵循国际标准，以服务为基本手段，集中多方力量建立统一开放式技术和金融服务平台，结合线上与线下交易服务，通过融资、租赁、销售权、抵押贷款、抵押融资等多种方式销售碳指标，为我区各类市场节能减排主体实现资源优化配置，并对目前碳市场交易价格形成有效影响，以利于提高区内业主的碳交易收益，减轻地区节能减排的压力。