关于构建农村土地承包经营权流转促进制度的思考

摘　要：我国农村土地承包经营权流转制度建立以来，土地承包经营权流转的现实与制度所预期的目的差距甚大。本文主要对农村正在实行的土地承包经营权流转问题，提出具有建设性的构建这种流转促进制度的建议和思考。

关键词：构建　农村土地承包经营权　流转制度　促进

我国农村土地承包经营权流转制度建立以来，土地承包经营权流转的现实与制度所预期的目的差距甚大，构建相应的促进制度，对于实现土地规模化经营和有中国特色的农业现代化有着极其重要的意义。

在现行条件下我们认为，比较全面且适合中国现行农村和农业发展现状，并能契合国家在相当一段时期内农业产业基本政策目标的农村土地承包经营权流转促进制度，应当由四部分具体制度构成。

1.农村土地承包经营权基本流转方式的规制制度

该制度主要以现行的《农村土地承包法》及其配套规章中所规定的几种法定流转方式为主要规制对象，针对农村土地承包经营权流转现实中所反映出的运行效果和规范漏洞或空白进行相关流转法律规范的完善和重构。制度建设的重点应在于：对流转各方权利义务的分析和完善、对流转程序必要的补充、对流转法律关系结束后地上附着物的归属和相应补偿等具体事项的处理、对流转过程中各类型纠纷的解决规则等方面。

从各地的情况中不难发现，有相当一部分农户流转农村土地承包经营权的直接目的并不是为了参与农业产业化经营，而是在兼业的情况下，既想保有农村土地承包经营权又不致使农地摞荒，因此他们多选择一些不定期限，程序简便，并能及时收回农地的流转方式，转包是典型。这种流转多发生在兄弟、亲戚、朋友之间，各方相关的权利义务多依约定俗成的规则，内容简单明了，多采用口头方式，很少有书面约定。对于这种普遍存在的现象，不能简单地以其不符合未来农业生产标准化、规模化、产业化的趋势为由，一概否定并在相关制度上不设置相应的规制措施，因为不管何种农业经营模式都要以农户的自愿参加为前提，而且农户的这种行为乃是其保全基本生存权的理。

如果说上述的制度构建是以规制流转双方因主动流转农村土地承包经营权而产生的权利义务为主要内容的话，那么我们认为，目前，要实现农村土地承包经营权在短期内的迅速集中，为农业的现代化经营创造物质基础，亟需借鉴日本的农地流转促进经验，构建我国的农村土地集中促进制度。具体而言，该制度要规制国家及集体组织以公权力人及所有权人身份，采用指导性、财政援公法行为及团体行为主动参加和介入农村土地承包经营权流转的各个阶段，以促进农村土地承包经营权流转行为的发生，并保障其向特定农业政策目标模式发展。该部分应主要包括农地集中利用促进制度、农地委托经营制度、农地改良制度、农村土地承包经营权保有制度、农村土地承包经营权流转中介服务制度、农村土地承包经营权流转价格评估制度、农村土地承包经营权流转补贴制度、农村土地承包经营权独子继承制度等内容。

2.国家促进农业生产经营制度

这一部分制度构建的主要目的在于消除前述阻碍农村土地承包经营权流转的消极因素，从根本上促进农村土地承包经营权的流转，即通过国家促进行为提高农业产业的比较利益，提升农村土地承包经营权的市场价格，促使形成较完善的农村土地承包经营权市场。这一部分制度应当是“国家扶持、保护农业发展”这一新时期农业产业政策理念最直接和最全面的制度实践，所具体设计的促进制度类型应当是代表了现行条件下，国家所可能发挥扶持和保护功能的具体领域及国家所能采取的各种具体扶持方式。从既存的国家保护和促进农业发展的政策及法律和基于农业的弱质性而为世界各国所共通采取的扶持措施出发，该部分所设计的具体制度主要应包括国家投资农业生产经营制度、国家补贴农业生产经营制度、政策性农业保险制度、农业科技推广制度、农民职业教育和职业培训制度和农地金融制度等。其中，国家投资农业生产经营制度构建的重点在于：第一、中央及地方各级政府财政投资农业的职权（责）和事项范围的划分；第二、相关预算刚性约束机制的制度化；第三、投资方式的制度化；第四、投资后形成的相应有形和无形财产的产权确认及其经营管理机制等。国家补贴农业生产经营制度构建的重点在于：第一、农业补贴种类的确认，比较可行的做法是先将在现实中已经运行了相当一段时间的各项农业补贴（粮食直接补贴、农业生产资料综合直接补贴、良种补贴、农业机械购直补贴：测土配方补贴、农民职业培训补贴、能繁母猪补贴、奶牛相关补贴等）直接制度化；第二、农业补贴运行的基本方式和程序；第三、各项农业补贴的具体发放标准和计算方式；第四、各项农业补贴的补贴受益人的认定；政策性农业保险制度构建的重点在于险种确定、保险经营主体及经营方式的制度化、保费补贴及经营和管理费用的补贴等。

3.农村（农民）社会保障制度

这一部分制度构建的目的在于通过相关农村社会保障制度的建立，弱化或者减轻前面所述及的长期以来承载于农村土地承包经营权上的社会保障功能，使其经济功能凸显，以减少农户流转农村土地承包经营权后所担心的失去生存权基础的后顾之忧，主要制度内容应当包括：农村新型合作医疗制度、农村养老保险制度、农村最低生活保障制度等核心制度类型。农村新型合作医疗制度构建的重点在于：第一、农村新型合作医疗参加者的资格和参加方式，从现实情况需求的角度出发，同时也为了更直接和有效的达到弱化农地社会保障功能的目的，正式制度安排时宜确认所有具有农村户籍者均应为新型农村合作医疗的参加者，参加方式宜确定为强制方式；第二、国家、集体及农民个人各自所承担的出资职责和义务，包括出资比例、出资方式、出资目的等；第三、农村新型合作医疗运行方式及其相关程序的制度化；④农村新型合作医疗所涉及的保险范围及保险待遇，我们认为，在不合理的城乡二元结构长期存在并运行的情况下，农民一直以来所享受到的医疗水平是低于一般国民待遇的，为了能从根本上矫正这种不合理的制度现象并防止“制度惯性”所可能产生的对后续制度构建的不良影响。

4.农村剩余劳动力转移制度

构建该类制度的目的在于促进依附于土地之上的农业剩余劳动力顺利转移至第二、三产业 ，在提升农地生产效率的同时，通过转业适当提高农村居民的收入水平，籍此促进农村经济的繁荣。此类制度的具体内容包括：农村剩余劳动力转移障碍排除制度，主要去除妨碍农村剩余劳动力流入城市及其他产业的不公平的制度因素，典型的如城乡二元户籍制度、就业歧视制度等；农村剩余劳动力进入其他产业的公平对待制度，制度构建的目的在于为农村剩余劳动力进入其它产业创造一个自由和可以享受国民待遇的制度环境，制度内容主要包括城乡一体化的劳动保护制度、社会保障制度等；农村剩余劳动力进入其他产业的扶持制度，制度构建的目的在于通过倾斜式扶持的方式帮助农村剩余劳动力在其适宜的产业领域内就业或创业，主要制度内容包括免费就业指导及其他服务、优惠型创业贷款及税制、政府采购的优待和扶持等；农村剩余劳动力培训制度，制度构建的目的在于通过培训促使农村剩余劳动力迅速掌握一技之长，为顺利进入其他产业创造条件。

参考文献：

[1]王虎：强化土地经营权合理流转，促进农村土地适度规模经营[J].青海农牧业，2008年(3)

[2]李军：农村土地流转的制度架构与路径分析[J].中国国土资源经济，2009(7)