天平 第7期

焦作的采访越深入,我们的“发现之旅”也就愈发精彩。

在太行山深处,一条条蜿蜒的山村公路,连接着一座座的农家小院;在敬老院里,一张张舒展着皱纹的笑脸上,都透着浓浓的幸福;在社区公共卫生服务中心,看病刷卡的居民享受着政府买单的实惠;在焦作市,财政部门一步一个脚印低调务实的改革创新,无一不赢得社会公众的赞誉。

作为一名财政人,如何能够抑制内心的职业自豪和成就感,还有什么更能够如此地彰显出一个人存在的社会价值,乃至生命的意义?

“三公”犹如天平,天平自在人心。如申相臣所言:经济越发展,财政越重要。现代财政不是简单的收支理财!现代财政人应会统筹兼顾算好政治、经济、社会、眼前和长远“五本帐”,应有春风化雨、润物无声、为国理财、为民服务的人生价值观。

这一刻,我们和焦作财政人一起,感受到了那份久违的满足和欣慰。

天平自在人心

在修武县周庄乡财税所小院中的宣传栏上,公开张贴着各个村委会每月的财务收支明细表,清楚地注明了村级资金开支的具体名类和数目、村级资产收入的种类和数目、村委会人员工资、财政补贴项目种类和资金使用明细等,都一目了然。

恰好,附近的一位村民正从小院门口路过,对于村级财务公开,这位村民有些诧异地看着我们说:“这早都好几年了,我们村也早就公开了,都在村委会门口的墙上贴着呢。”

“好事啊,都公开了,我们心里也就亮堂了,就是补贴的钱再多点就好了。”在一连串爽朗的笑声中,村民向我们挥挥手,大步赶路去了。

而在此之前,焦作的农村财务问题一度非常混乱,无人管理,无人关心,甚至连账本都被老鼠啃得七零八落。焦作市财政局局长申相臣对自己12年前去农村做调查的情景仍记忆犹新,当时,在一个村子里,申相臣要求看一下村里的账本,一个自称小学毕业的村会计,吃力地从床底下拖出一个已经破烂不堪的大纸箱,随手一指说:“都在这里了,你看吧。”打开纸箱后,申相臣顿时目瞪口呆:里面七零八落地堆着一些单据,而且许多单据都被老鼠咬成了碎屑;邻村的情况也是半斤八两,唯一好点的是,邻村的会计还懂得把账本卷成轴挂在墙上。

“他倒是知道还要防老鼠。”谈起这些过往,申相臣的嘴角挂着一丝苦笑,“要是把当时的场景拍下来,将来一定会成为历史的见证。

曾经由于村级财务问题总得不到解决,屡屡引发村民和村干部的矛盾,焦作甚至发生过,一个村几百名上访的村民,因经济问题集体围攻市政府“书记楼”的事情。其实,诸如此类的上访事件,至今在全国的很多地方,还在屡屡上演着。

“但自从我们实行村财乡监以后,以前因为村委会干部,村民集体上访告状的情况,已经好几年都没有发生了。”修武县财政局副局长张国华说。

2000年,焦作市财政局在顺利完成会计集中核算的财权变革之后,开始全面实行了会计委派制度,顺势也将乡镇村级财权全部“上缴”,进行会计集中核算:在乡镇财政所设立会计工作站,将所辖行政村的财务收支统一纳入乡镇会计工作站管理,由乡镇会计工作站核算并监督行政村账务,并实行村民理财小组民主理财和村财务公开制度。并在实行“村账乡监”的基础上,所有权、使用权、收益权不变的前提下,推行“三资”(即资金、资产、资源)服务。

如今,焦作财政资金的监管机制,已经形成了一个由市、县、乡、村四个层次的“安全网”,90个乡镇已经实行了“乡财统管”、1848个行政村实行了“村财乡监”和“三资”,覆盖面达到了100%。

孟村村长、村书记一肩挑的王海军,对“村财乡监”带来的变化感触颇深,他说:“以前村里不懂什么财务,只是随便找一个会记账的人来记记账,现在全部都由乡财税所来统一监管,各种收支、补贴、资产都由乡财税所来管,每月定期向全村公布,我们村干部也从各种矛盾中解脱了,村民们都对我们友好了很多,也对我们的辛苦表示了理解,很多工作也都好做了。”

“财务公开透明的过程,实际上也是一个彼此信任和沟通的过程。我们通过村财乡监把村级财务及时向村民公开,大家看得放心、安心,也就化解了农村因经济问题积攒下来的社会矛盾。”申相臣的语气中透着一丝轻松。

“‘三公’犹如天平,天平自在人心。”焦作市财政局副局长张继东认为,对于财政而言,道理其实也是一样,财政公开透明的程度不仅考量着政府的执政能力,同时也检验着政府平衡利益关系、处理社会矛盾、维护社会公平正义的水平。

花钱养人不如用钱办事

就在焦作市财政持续推动着一系列改革的同时,一个新的问题也随之产生:一方面,焦作市整体经济、社会状况和综合财力得到了长足发展;另一方面,城乡居民所享受的基本公共服务水平之间的差距,却在逐渐增大。

2008年,国内著名的天则经济研究所与财政部科研所,联合实施了一个英国战略方案基金(SPF)UK Strategic Programme Fund“地方财政改革项目”,焦作被列为“推动基本公共服务均等化”试点。

“我们也是经过对全国各市级财政的对比筛选之后,最后选择了焦作。”天则经济研究所副所长高岩表示,“焦作持续进行的公共财政改革,为项目预期的良好结果,奠定了很好的社会基础,我们也希望能够通过各方共同的努力,将焦作的改革保持和深入下去。”

“消除城乡基本公共服务之间的差距,并非一蹴而就的事情,需要循序渐进地推动和实现。这种循序渐进的政策取向,既包括由点及面的领域选择,也包括改善方式的选择。”财政局社保科科长冯秉政认为,城乡基本公共服务的差距性存在于众多领域,对于焦作来说,必须首先选择那些群众呼声最高、比较容易推动的领域开始尝试改革。

最终,通过对全市基本公共服务状况的初步考察和分析,确定了在基本公共卫生、农村安全饮水、社区公共服务三个领域率先尝试进行基本公共服务均等化改革。

“我们不怕把钱花在老百姓身上,问题的关键是如何把钱花好,减少浪费,提高绩效,惠及百姓。”冯秉政的眼中掠过一丝焦虑,过去,财政大量的资金都投入到公共卫生机构和人员工资补贴上,“养人未必办事”,老百姓并没有真正享受到货真价实的公共卫生服务。

那么,如何把政府投入和老百姓满意挂起钩来?如何以结果为导向,推进城乡公共服务均等化体系的建设?

在经过一番深度调研和讨论之后,专门针对社区公共卫生服务均等化,一个以“绩效为导向,以结果定支出”,利用现代计算机网络管理技术手段,按照每人每年22元标准,每户建立一张“社区公共卫生服务卡”,由居民在本社区或其他社区卫生服务中心,自主选择服务好的社区保健人员,各社区卫生服务中心依靠技术和服务质量公平竞争,最后按照“社区公共卫生服务卡”的原始网络纪录服务量,自动汇集到财政信息中心社保数据库,定期跟财政直接结算的创新之举,又一次在焦作现身。

同时,依托焦作财经沙盘信息平台,利用现代技术手段,将财政、卫生、民政、组织部等相关部门和社区卫生服务中心联网,实行各级信息化数据管理。该系统为每位居民建立动态健康管理档案,提供及时有效的健康数据和预约服务功能,并通过相关服务部门的联网最大限度地实现资源共享,实现对社区卫生服务和经费的精细化、动态化管理。居民根据社区卫生服务中心服务好坏自愿选择中心,同时将健康档案转到选择的社区卫生服务中心。转入的社区卫生服务中心根据居民要求,向转出的社区卫生服务中心提出转档申请并办理相关手续,转出的社区卫生服务中心无条件办理相关手续。

如此一来,社区卫生服务中心、居民、政府三者之间达成了一种最佳的信息透明、权利制衡和高效运行的状态。“政府花钱花的明白、中心服务货真价实、居民享受免费服务”的社区公共卫生服务管理体系,在焦作启动运行。

“花了一笔钱,织了一张网,建了一个档,办了一张卡,设了一条线,记了一本账,走出一条路。”焦作社保科副科长杜王梅感慨着说,他们为了实现这“七个一”,付出了太多的心血和汗水。

“这些事情本来应该是卫生部门的事,我们财政好像有点多管闲事。”冯秉政笑着说,“但是,我们财政不能再像以前那样了,钱花出去了,就一定要花出效果来,那我们只好先自己辛苦一点,找一条路最近的路出来。”

对此,申相臣表示:“过去,钱花出去了效益怎么样,一直没有一个科学的、符合实际的指标体系来评价认定。作为管理财政资金的职能部门,我们有责任和义务对财政资金的使用绩效,进行全面的追逐和考核。钱再少,也要搞绩效管理,只要能够得到老百姓的认可,我们付出再多,也值得。”

“焦作社区公共服务的‘政府主导、社会合力’模式,对公共财政改革推进基本公共服务均等化,具有的标志性的社会意义。”中国社会科学院农村发展研究所研究员冯兴元教授,对此表示了高度的肯定。

机制创新的社会效应

在焦作平光社区卫生服务中心,社区医生兼办公室主任许艳正在忙着电话问诊。她一边熟练地操作着电脑网络,纪录着电话中问诊居民的健康状况,一边招呼我们看她演示电脑网络中的居民家庭健康档案,里面详细记载着每户家庭所有成员的年龄、性别、学历、工作单位、家庭住址、健康状况以及家族病史等信息。

“我家就在我们社区,我父母都是退休职工,一般的小病都是在这里看的,不用再花一分钱,每年还有2次的免费健康体检。”许艳说话的语速很快,对于政府花钱为居民购买服务的做法,她认为并不影响自己作为一名医护人员的社会责任感,“可能今后会把那些大医院的医疗价格拉下来一些吧,毕竟我们中心的医疗设备和医护水平没法和大医院竞争。”

从平光社区卫生服务中心主任丁光东口中得知,他们原来是一家军供企业的职工医院,2007年从企业彻底拨离,以前只是服务1万多企业职工和家属,经费都由企业承担。从企业拨离之后,职工的养老、住房公积金等都是自已承担,生存压力很大。2008年,焦作市卫生局进行社区卫生服务中心招投标,他们正式进入社区卫生服务领域,目前服务的三个社区有27000多人,服务率在80%左右。

“2008年我们搞社区卫生就见着钱了,财政一参与我们的服务档次也提高了,财政去年给我们结算了43万元,又另外补贴了10万元购买医疗设备。”丁光东认为。

同样属于企业剥离的中州社区卫生服务中心主任王福平称,剥离企业后,由于资金等因素的影响,他们医院曾经一度关门停业了好几年。自从进入到社区卫生服务系列后,去年建档率90%,财政给了53万元,也同时带来了基本医疗收入200万元,利润有18%。目前,职工工资虽然不到1000元,但比起一年前平均400元的工资,已经很不错了。

“可以说,我们是被政府救活的。如果没有政府购买社区卫生服务的做法,我们根本就无法继续生存。今年,我们的信心很足,划定了责任区,服务到户,建档率必须要达到100%,只要和居民交上了朋友,我们的收入也就增加了。”塔东社区卫生服务中心主任莫红生对王福平的说法表示十分认同,他认为,“政府花钱为老百姓购买服务,医院依靠技术和服务质量公平竞争,我们的优质服务不仅能换来可观的经济收入,而且还替政府给老百姓提供了惠民服务,这是社会效应和经济效益的双赢。”

不过,虽然被政府救活了,这些被收编的社区卫生服务中心对自己未来的发展仍有隐忧,现在维持不是问题,但要继续生存和发展就显得有些力不从心了,在采访中,他们大多如此表示。焦作现有的42家社区卫生服务中心中,有23家原属于企业办医院和民办医院,如今从企业剥离自负盈亏后,和另外19家政府办的医疗机构存在着政府投入、职工收入乃至生存发展的差异。

王福平也认为,“因为资源和收入的差距太大了,还是希望能靠拢一些,把政策倾斜一下,如果不能被政府一下收购的话,能不能先走一步,把职工的基本工资先解决了,让他们先把生活搞好了,工作会更有干劲。”“如果能够将我们的职工全部纳入政府财政保障系列,我们愿意向政府‘投诚’。”山阳区光亚社区卫生服务中心主任张新平表示。

除此,张新平对于社区卫生服务中心强调公共卫生服务轻视基本医疗,表达了个人的不同观点,他说:“社区卫生服务中心将公共卫生服务和基本医疗分开是不对的,应该通过公共卫生服务增强基本医疗水平,而不是只做公共卫生服务反而降低基本医疗水平。医疗水平的高低和人才的培养有很大的关联,我们的基本医疗水平萎缩了,老百姓就看不了病,只好去大医院花钱看病。其实,要是我们把基本医疗也搞好了,不但可以提高老百姓整体素质,还能节约普通老百姓的基本医疗费用。”

对此,冯秉政表示,政府花钱为老百姓购买公共卫生服务的主要目的,就是为了变政府用钱养人为花钱办事,变用钱买设备为花钱买服务,变用钱买过程为花钱买结果,变患者登门求医送钱为医院上门服务赚钱,变老百姓有病求医为健康预防,变财政被动算账为主动买单。

“任何一种新事物的出现,都会随之产生一些新的问题,我们正在根据实际发生的客观实际,进行下一步的调整和规划,但决不可能再回到以前的状态。”冯秉政的语气十分肯定。

公共财政惠泽民生

四月的云台山麓正是连翘花盛开的季节,在着岩石的灌木丛中,绽放着一片片略显惊艳的黄色花朵。走进座落在一个三面环山的小村庄后河村,在树木掩映中,只见20多户农家小院静静地散落在山坳里,有些石砌的农家小院已经很久没有人居住了。

50多岁的村民老董夫妇,在他们二层楼的农家小饭店,给我们张罗了一桌地道的农家菜。闲谈中,老董说女儿在焦作市当老师,儿子也即将技校毕业了,政府想把他们从这里迁到山外面的新农村,还给他们盖了新房,但他们不愿意搬到城里去住,人又多,空气也不好,生活也不习惯,儿女们都已经习惯了山外面的生活,就让他们去吧。

老董夫妇的脸上始终都带着憨憨的让人感觉很安逸的笑容,问他现在的生活和以前比较变化大吗?老董笑着说;“我们山里人以前就靠种地吃饭,没有什么收入,现在搞旅游了,地里都种成果树了,每年的收入加上政府的各种补贴大概有1万多,小饭店每年也有5、6万的收入。”

刚刚履新的岸上乡乡长李建伟说:“现在像老董这样的农户很多,我现在考虑的是如何能够将这些散落在山里的农家小饭店,进行合理的规划和改造,形成一个有组织的联合体,既提升服务质量,留住游客,又能增加农民的收入。”据称目前他正在全国寻找有实力的投资者,希望能通过政府规划主导、企业投入建设样板,并引导农家进行改造和提升。

在距离县城不远的修武县第二敬老院,很像一座整洁、优美的校园,只不过这里的“学生”都是一些年逾古稀的老人。一群老人围在社区健身器旁,一边活动着身体一边聊着天,还有几个老人在院子里悠闲地散着步。穿过一小片专供老人们种菜的菜地,在角落的一个小院子里,20多位老人正在分工协作,边聊天边认真地制作着一种当地特有的扫帚,据说能卖到20多元一把。老人们说住在敬老院吃得好、住得好,每月政府还发90元的养老金,比在家都舒服。

2009年,由焦作财政发起倡导、妇联积极参与,政府各部门配合,按照由浅到深、由易到难、由粗到细、由单个项目到多个项目,逐步渗透到涉及性别、弱势群体享受公共资源的各个领域的中国第一本“社会性别反应预算”编制完成。

财政局教科文科科长许冬梅表示:“通过编制性别预算,可以把一些司空见惯或未曾看到的现象揭示出来,让我们在制定公共政策和预算执行中,引入更趋公平的方式分配社会资源,这不仅仅是提升预算管理水平,对促进社会性别平等,促进社会更加和谐具有十分重要的意义。比如,2010年在社区公共卫生项目经费安排上,我们充分考虑了性别、弱势群体的敏感性,以老年人、妇女、儿童、残疾人等为服务重点,尤其为已婚育龄妇女妇科病检查、孕产妇产后访视在经费上做了优先倾斜,明确项目、明确经费标准,明确社区上门服务后,财政部门再给予经费补助。通过实际编制性别预算,部门初步树立起性别意识,主动在公共政策的制定中考虑不同性别的不同需求。”

“改革有风险,创新更艰难。我们知道怎么做是对的,如果不去做,上级也不会追究责任,但我们还是从焦作实际和老百姓的利益出发,义无反顾地做了。多年的改革尽管触及了许多矛盾,但回头看效果还不错,得到了社会的认可。”张继东介绍说,特别是通过优化财政支出结构,加大饮水安全、公共卫生、社会服务等基本公共服务均等化投入方面,取得了很大的成效,让老百姓享受到了更多的改革成果和经济实惠。

“财政决不是简单的理财,而是一种建立在社会财富基础之上的公共服务机制。”申相臣认为,国家的日子和老百姓的日子息息相关,作为党和政府的物质基础、政策工具、体制条件和监管手段,公共财政的目标不就是为了满足公众需求,提供公共产品,服务百姓利益吗?财政工作的核心不就是取之于民,用之于民,解决老百姓最关心的问题,创造安居乐业的社会环境,真正体现执政为民的国家意志吗?

公共财政即公共理财!

记者手记

财政决不是简单的理财

一直以来,我们总是习惯用“走出财政看财政”的思维方式来关注财政工作,但往往由于各种因素的制约,最后还是无法摆脱“走进财政写财政”的传统模式。

直到有一天,我和申相臣来到云台山深处的一个小村庄,当我们很随意地和几个村民搭讪聊天时,突然发现申相臣表现出了一种很特殊的状态:身体微躬,脑袋半侧,眼睛半闭,好像在认真地接受着村民的训导。后来,他解释说最喜欢听老百姓说真话时那种感觉,尤其是农民对政府工作的评价,非常的简单而且直接,有时候会给他的工作带来一些启发,他说““财政决不是简单的理财”。

那一刻,我突然有了一种茅塞顿开的感觉,一直以来纠结着的困惑,似乎找到了答案。

的确,财政决不是简单的理财,而是一种建立在社会财富基础之上的公共服务机制。财政工作的核心就是取之于民,用之于民,满足公众需求,提供公共产品,服务百姓利益,创造安居乐业的社会环境,从而真正体现执政为民的国家意志。

那么,作为支配财政资源的管理者和国家意志的执行者,财政人必须要具备以天下为公、以国家为本、为人民服务的社会价值观。同时,游弋于权力体系顶端的首席理财官们,不仅要具备纵横捭阖的政治智慧,更要有运筹帷幄的经济发展谋略,更应该是一名深谙民生民情的社会问题专家。

如是,我们关注的重点不应只是看得到的结果,而应是改革创新的初衷,以及实施的过程和采用的技巧。

走进焦作财政局,听到的是公共财政改革10年来,累积推进式的一个个财政工作创新,带来的是一系列的政府管理体制和运行机制的改革,不仅推动了地方经济社会的和谐发展,更对传统的政府工作方式产生了巨大的影响。

走进其他政府职能部门,听到的是对财政改革创新的肯定和赞扬,以及对财政工作的理解和支持,只是语调中或多或少地夹杂了一丝失意的无奈,毕竟,他们失去了曾经一度象征着权力和地位的“金手杖”。但在他们的脸上,似乎又流露着一丝宽慰和妒忌,宽慰的是在当今物欲横流之中也是危机四伏,有了财政把关,习惯隔墙扔砖头的纪检部门,就不会砸着自己,妒忌的是,为什么财政局总是得到上级的肯定?

走进会计委派中心工作站现场,看到的是一个个昂首挺胸、满怀自信和工作激情的财务会计人员,他们不再是某一个领导或者老板的“打工仔”,他们只是忠实地执行着国家法规和政府文件,权力不再对他们产生威胁。他们谈论会计领域里最高学府“不做假账”的校训时,一致认为那是对会计职业的亵渎。

走进企业,被企业抛弃了的职工医院说是财政创新补贴方式给他们带来了生机,既让他们服务了老百姓又让他们看到了生存和发展的希望。那些腰缠亿万的民营企业老板们,也对财政创新服务方式竖起了大拇指,他们称赞“财政才是真正的资本市场的运作高手”。

走进空气中漂浮着草木清香,绿意盎然的山乡农村,陪敬老院里的耄耋老人们开心的说笑,体会着在阳光下运行的政府行为,带给这里的不只是民主和平等,还有社会的和谐和人民的幸福。

此刻,终于体会到“财政决不是简单的理财”的深层次的含义,正如张继东所说:“‘三公’犹如天平,天平自在人心。”公共财政改革可谓“牵一发而动全身”,它不仅考量着财政的调控作用和社会影响力,同时也是检验政府平衡利益关系、处理社会矛盾、维护社会公平正义的执政能力。

此刻,作为一名财政人,如何能够抑制内心的职业自豪和成就感,还有什么更能够如此地彰显出我们存在的社会价值,乃至生命的意义?