“二五规划”:中央反腐新亮剑

在案一审庭审结束后的第二天，即8月27日，中共中央政治局会议审议通过了《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》（以下简称“反腐‘二五规划’”），为未来五年的反腐布局。

“反腐‘二五规划’”预计将在一个多月后公之于众。多位反腐专家均表示，在反腐高压持续的背景下，新规划中有关“改革党的纪律检查体制”的提法，最为引人瞩目。

事实上，中央纪委的机构调整早就已经展开。十至今，已经公开的改革举措包括增设纪检监察室、裁减议事协调机构等。

种种迹象表明，十以来，新一届中央纪委正在全方位求新、求变。公众对反腐的新路向，对包括纪委在内的反腐机构的变革，亦充满期待。

高压反腐

8月26日，案一审庭审结束。同一天，中央纪委宣布，中石油集团副总经理兼大庆油田总经理王永春因涉嫌严重违纪正在接受组织调查――王永春是中共十八届中央候补委员。

次日，国务院国资委发出公告，中石油集团公司副总经理李华林、中石油股份有限公司副总裁兼长庆油田分公司总经理冉新权、中石油股份有限公司总地质师兼勘探开发研究院院长王道富因涉嫌严重违纪，目前正接受组织调查。

更令人震动的是，9月1日，中央纪委宣布，国务院国资委主任、党委副书记蒋洁敏涉嫌严重违纪，目前正接受组织调查。

反腐高压态势令人瞩目，中国政法大学副校长马怀德认为，这体现了“敢于碰硬”的反腐新动向，其背后是高层的新思路。

在反腐新思路指导下，中央纪委进行了一系列内部工作机构改革，包括把原来具体负责案件查办的纪检监察室从八个增加到十个，增加的两个室均负责查办地方腐败案件，专责查处地方省部级官员贪腐案件的案件监察室达到六个。

7月16日，中央纪委副书记、监察部部长黄树贤刊发署名文章透露，中央纪委、监察部过去有领导小组、协调小组、联席会议等各种议事协调机构125个，今年以来，按照中央转变职能的要求，已经精简至39个；同时，内设机构也进行调整，减少了职能交叉，加强了监督和办案力量。

湖南省纪委预防腐败室副主任陆群表示，在此次机构改革中，纪委全系统的人员基本上没有增减，但在机构设置方面做了微调，政策向办案一线倾斜。以湖南省纪委为例，案件监察室由原来的四个增加到五个。

反腐理论专家、《求是》杂志研究员黄苇町说，十以来的反腐，从“八项规定”开始，接着是作风建设，以惩治“”（形式主义、、享乐主义和奢靡之风）为主，然后到提出全面推进制度建设，通过改革防治腐败。新的反腐五年规划，实际上是对十尤其是十八届中央纪委二次全会以来反腐工作的一个总结。

上海交通大学凯原法学院院长季卫东指出，“法律面前人人平等，这才是我们解决腐败问题的根本。如果不能做到这点，那么总会有网开一面，总会有不同的尺度，腐败永远也消除不了。”

他认为，在受到严厉制裁时，落马贪官往往用制度漏洞来做自我辩护，“既然制度有问题，我们就以改革体制来挽救干部，这个逻辑是成立的。这样就容易在官场上形成一种共识，来推进制度改革。”

新规划亮点

“反腐‘二五规划’”的起草始自2011年5月，耗时两年余。

此前的2005年，中共中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，提出到2010年建成惩防体系基本框架，再经过一段时间的努力，建成完善的惩防体系。2008年，中国颁布了首个反腐五年规划――《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》。

在反腐研究专家看来，建立一个反腐体系，如果仅仅在原有的权力结构和原有的体制下小修小补，与其说是在建体系，不如说是在“写文章”。

据新华社报道，此次中共中央政治局在审议“反腐‘二五规划’”时强调，“要改革党的纪律检查体制，加强反腐败工作体制机制创新，完善纪委派驻机构统一管理，改进中央和省区市巡视制度。要在全面深化改革的进程中，健全和完善党内监督、民主监督、法律监督和舆论监督体系，强化对权力运行的制约和监督，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”

中国政法大学副校长马怀德分析认为，“四个监督”和“三个机制”属于之前就有的提法，新规划中最大的亮点是“改革党的纪律检查体制”。“原来的说法是完善、健全或者强化，这次则明确提出要改革（纪检体制）。”

纪检体制如何改

1949年以后，中国的纪检监察体制几经变革。1959年，监察部被撤销，1969年，中共九大撤销了中央监察委员会。1978年12月，中共十一届三中全会选举产生了新的中共中央纪律检查委员会。此前一年，中共十一大恢复了中设置党的纪律检查委员会的条款，规定各级纪委由同级党委选举产生。1986年，监察部恢复重建。

1982年，中共十二大通过的《中国共产程》规定，党的各级纪律检查委员会都由同级党的代表大会选举产生。中央纪委在中共中央领导下进行工作，地方纪委在同级党委和上级纪委的双重领导下进行工作。

1993年，中央纪委与监察部合署办公，“一个班子，两块牌子”，履行党内纪律检查和政府行政监察两项职能。这一体制延续至今，监察部部长通常兼任中央纪委副书记。

马怀德指出，合署办公使得这一机构有了“双重身份”：从党内来讲，是党内纪律检查机构，但从行政监督来讲，依然是国务院行政部门，以监察部的身份出现。监察部以及整个监察体系行使职权，都是由《行政监察法》和《行政监察法实施条例》来支持。

经过几十年的发展，纪委既承受“权力过大”的质疑，又有“权力太小”的忧虑。

季卫东说，权力边界应该厘清，纪委管党内的纪律问题，一旦触犯法律就应该由司法来处理。当地方的党政权力过大，影响到司法的时候，纪委应该通过它的监督机制来确保司法不受干扰地处理案件。

“权力太小”的忧虑，则是指纪委的监督失效。特别是在地方，权力集中在党政“一把手”，纪委受同级党委领导，很难发挥监督作用。

一些观点认为，地方纪委应独立出来，纵向地接受上级纪委垂直领导，独立于地方同级党委。

“反腐‘二五规划’”中，纪检体制如何改革，备受关注。陆群认为，在体制机制的创新方面，纪检监察机关关键是要找准自身定位，发挥好组织协调作用和党政专门监督机关的作用，不要大包大揽，以免“种了别人的田，荒了自己的地”。

据反腐研究专家分析，从近期中央纪委的内设机构调整来看，有逐步“缩小工作外延、扩大工作内涵”的趋向。

说，纪委的工作外延不断在泛化，“查处案件有困难，就变成了纠风部门；纠风也控制不了，就去做执法检查；执法检查也控制不了，就变成了效能监察。”过去纪委管了很多不该管的事情、管不了的事，因此，机构调整后，把这些职能部门合并了。

扩大的工作内涵之一是办案职能。过去中央纪委管地方的有四个案件监察室，现在增加到六个，增加了一半，这是考虑到这些年来，随着地方各级权力，特别是“一把手”权力过分集中，出问题比例更高，因此增加办案力量。

马怀德则分析了两种可能的路径。其一是“廉政大部制”，即把预防腐败局、检察院反贪局、纪委等多个机构的职能合并在一起，形成类似于香港“廉政公署”的体制。

事实上，一些地方的“廉政大部制”试点已经展开。

2012年9月8日，广东省珠海市横琴新区廉政办公室挂牌成立。

广东省纪委称，这是中国第一个整合惩防腐败在相关职能的机构，集纪检、监察、检察、审计四大职能于一身。不过，这种特区模式能否推而广之，尚待观察。

但是，马怀德表示，“廉政大部制”是有必要的，也有希望建立的，前提是修改法律。因为这涉及检察机关的职能，涉及行政监督、党内监督的职能能否有效整合的问题，相应的有些法律必须做调整。

第二个方案是，纪委管辖权都上提一级，即地市纪委监督区县党政领导，省纪委监督地市党政领导，中央纪委监督省级党政领导。马怀德坦言，上提一级的监督模式相对而言比较现实可行。

而学者邓聿文认为，单从反腐机构来讲，可能世界上没有哪个国家有中国这样多的反腐部门。在党内，有纪检；在政府，有监察和审计；在司法，有检察。这三家反腐主体分工负责，相互配合，有序开展反腐工作。其中，纪委为主导，政府的行政监察、检察院系统的司法监督、审计系统的经济监督相配合。这套反腐机构也查出了一些大案要案，中石油和蒋洁敏的腐败窝案就是由审计审出来的。

然而，又必须承认，这套反腐机构及其相应的制度建设远不足以应对目前严峻的腐败形势，原因在于，它在突出党对反腐掌控的同时――其表现形式就是纪委居于反腐的主导地位――削弱了法治反腐的力度。另外，这套反腐体系将反腐力量分散在不同的部门，由不同部门行使和负责各自领域的反腐工作，这样虽有助于本部门和领域的反腐深入开展，但现在的腐败，形式多样，涉及的部门和领域众多，此种各守一摊的反腐模式其局限性就显露出来。当然，最重要的是，这套体系注重对腐败的打击和惩治，而相对忽略了对腐败的预防。

有鉴于此，要想在反腐败上赢得民心，牢牢遏制住腐败的高增长态势，就必须同时在三方面展开――加大对腐败的打击力度，整合分布于党政系统内的诸多反腐力量，发挥反腐合力；通过法治反腐，将反腐嵌入到法治轨道上来；以同腐败赛跑的紧迫感，加强相关的制度建设，形成预防腐败的体制机制。

完善派驻机构与巡视制度

“反腐‘二五规划’”规划指出，“要完善纪委派驻机构统一管理，改进中央和省区市巡视制度。”有专家表示，这表明在未来纪检体制改革中，将会强化纪委的垂直化管理。

此前，中央纪委、监察部在2004年和2005年，对派驻中央国家机关56个部门的纪检组和监察局全面实行了统一管理，将派驻机构由中央纪委监察部和驻在部门双重领导改为由中央纪委监察部直接领导。派驻机构干部的考察考核、提拔任用由中央纪委、监察部直接负责。

据当时的中央纪委监察部派驻机构统一管理领导小组负责人介绍，“为了便于派驻机构履行职责，纪检组组长继续担任驻在部门党组成员，并参加驻在部门有关行政领导会议，但不参与所在部门的业务分工；派驻监察局局长列席驻在部门有关行政领导会议。”

但反腐研究专家分析，2005年开始的统一管理，并没有真正实现异体监督。虽然要求纪委派驻机构只对上级纪委负责，但实际上，派驻的纪检组长是同级党组成员之一，不得不受同级党组书记的领导，再加上其工资福利都在驻在单位，“屁股指挥脑袋”，为所在的单位“遮遮盖盖，避实就虚，评功摆好”，也就在所难免了。

“下一步完善肯定要从这一步突破。不然的话，就无法完成十报告中提到的对驻在机构的领导班子进行有效的监督。”说。

作为地方纪委的一名官员，陆群则以湖南为例分析称，湖南省纪委对省直重要单位都派驻了纪检组，但这种派驻仅有名分，派驻机构的领导和工作人员的工作关系、工资福利等全部在驻在单位，他们开展监督的难度很大。一些派驻机构的纪检干部在工作中如果太“认真”，就会得罪人，至少不讨人喜欢，遭遇“逆淘汰”的概率很高。

在巡视制度方面，2013年上半年，有十个中央巡视组对内蒙古、江西、湖北、重庆、贵州，以及水利部、中储粮、中国进出口银行、中国出版集团、中国人民大学开展巡视，并对外公布联系信息。对于这次大规模的巡视行动能揪出什么样的“老虎”和“苍蝇”，公众正拭目以待。

巡视制度从1996年开始试点，2003年8月，“中央纪委、中央组织部”巡视组正式成立。当年12月中共中央颁发《中国共产党党内监督条例（试行）》，将巡视作为党内监督的十项制度之一，以党内法规的形式确定下来。2009年7月，又颁发了《中国共产党巡视工作条例（试行）》。2010年初，巡视组更名为“中央巡视组”。

本届中央的首次巡视组，体现了不同于以往的特点。

2013年5月17日，在中央巡视工作动员暨培训会议上，亲自担任巡视工作领导小组组长的强调，中央巡视组要当好党中央的“千里眼”，找出“老虎”和“苍蝇”。

在工作方法上，要求，要关口前移，“下沉一级”了解干部情况。这使得主要督查省部级干部问题的中央巡视组，调查覆盖面将扩大到地市一级。此外，还指出，巡视组组长不是“铁帽子”，要一次一授权。此举则是为了加强巡视组的独立性。

“巡视制度是这么多年来在监督体制方面效果较好的改革。”说，由于巡视组不归被巡视单位领导，也不是同级党委和党组织成员，能听到看到一些别人看不到听不到的问题，也敢于把听到看到的问题反映出来，“这就是异体监督的力量。”

他分析，未来巡视机构肯定会进一步完善。

其一，在空间上，地域的覆盖面会更大。现在的巡视组只是中央和省（区市）两级，如何有效地覆盖到市及县，特别是县这一级，是巡视组要破解的一个难题。

其二，在时间上，要把目前临时性的巡视和一些相对固定的、按大区或者按更广的区域开展的定点经常巡视结合起来，而不是过好几年才轮到一个省去巡视一次。

其三，在人员上，既有退下来或将要退下来的老领导担任正副巡视组长，也应有一些敢冲敢闯敢于坚持原则的干部担任中央和省委巡视组正副组长。

其四，在方法上，既要缩小巡视外延，以突出重点，又要改革并创新巡视的方式方法，还可通过测评并量化巡视的成效。

其五，也是最重要的，是在趋势上，异体监督亟须由巡视组这种点上的突破，转向整个纪检体制面上的推进。

建立巡视制度，是因为沿用于计划经济时代的纪检体制严重不适应时代的需要，于是通过巡视组进行异体监督的尝试。十年巡视，异体监督的功效得以显现，但成本之高，见效之缓也是明显的。因此，中央政治局明确指出要改革纪检体制，巡视制度的完善值得关注。

还应瞄准哪些主要目标

反腐专家、中共中央党校政法部教授林认为，首先是完善财产申报制度。

鉴于目前我国制定财产申报法的条件还不具备最基本的条件（如尚未实行全民信用卡制度），在真正意义上的财产申报法出台之前，我们可以充分利用已有的制度资源，通过增加环节来完善现有的干部收入申报规定。

具体地说，申报对象可以逐步扩大到所有的国家工作人员及其家属。就国家公职人员来讲，除了对他们进行任职、离任时的审计外，还应要求他们在任职前、任职期间、离任时对自己和家庭的财产进行如实申报，其申报范围可依具体申报对象的工作性质及其重要程度作不同的规定，其具体操作除了各级纪检监察机关外，可逐步交由银行执行或监督。

其次，在现代国际社会，各国反腐败的方式形形，然而不管采用哪种方式，一部反腐败法的制定都被视为是必不可少的。

尽快出台反腐败法应是我们今后几年中最重要的任务。考虑到中国国情，该法出台最大的难点在于：执法主体的难以确定。鉴于此种情况，建议出台两部过渡时期的规范性文件：一是将前后出台的党规汇辑而成，出台一部《国家公职人员行为道德典》准则；二是将反腐败方面的司法解释汇集，出台一部《国家公职人员腐败犯罪惩治条例》。

资料来源：“财新网-新世纪”文章《新一届中纪委求新求变，反腐新路向充满期待》，作者刘颂杰、霍冰一、张霞；2013年9月4日《法制日报》文章《反腐“二五规划”应瞄准哪些目标》，作者林；《必须打真正的“大老虎”才能兑现承诺》，作者邓聿文