空头支票滞纳金缴纳难的原因分析和对策研究

自2005年《中国人民银行关于对签发空头支票行为实施行政处罚有关问题的通知》（以下简称《通知》）实施以来，人民银行昆明中心支行认真组织辖区内各分支机构查处签发空头支票及印鉴不符支票违规行为，截至2012年9月底，云南省人民银行系统共报送了签发空头支票违规案件5703件，报送金额51960.33万元，实施处罚5113件，处罚金额6806.63万元，并已缴纳了罚款4218笔，金额1172.52万元，有效地维护了辖区内支付结算秩序。但空头支票的行政处罚工作不仅涉及银行机构还涉及到众多的企事业单位，7年多来，人民银行空头支票行政处罚工作也反映出许多新情况、新问题，突出表现在罚款滞纳金的缴纳问题上。按照《通知》要求，对于逾期拒不交纳罚款的出票人，人民银行可以采取每日按罚款额加处3%的罚款，还可以要求银行停止其签发支票和申请法院强制执行等措施，但停止出票人签发支票的措施因为部分银行不配合而无法落实，申请法院强制执行由于程序多、罚款额度较小、部门之间协作不畅通等因素造成执行难。

一、滞纳金收缴难的原因

第一，部分银行在支付结算日常基础工作方面存在一定缺漏，内部控制制度不够严密，给空头支票的处罚和滞纳金的收缴带来了一定的困难。有部门商业银行在售出支票时，未建立相应的管理制度和客户尽职调查制度，支票售出未认真核查客户的信誉程度、未要求对原售出支票未使用完的部分进行销号或确认作废，造成一些信誉不佳的单位手上持有一些未使用的支票，继续开出以非正常结算为目的空头支票，这部分恶意透支的单位大部分是不可能去缴纳罚款和滞纳金的。

第二，停止违规单位支付结算业务的相关法律法规不健全。总行《通知》规定，对于屡次签发空头支票的企业，商业银行有权停止为其办理支票或者全部支付结算业务。由于单位屡次签发空头支票行为不会给其开户银行带来实质经济损失，开户银行出于自身存款考核的压力，为留住客户，一般不愿意主动采取相应制裁措施，而人民银行对开户银行这一行为暂时没有有效的处罚手段，由于制度的缺失在一定程度上影响了人民银行的有效监管。同时，由于商业银行的制裁措施不健全，客户也理所当然认为不去缴纳罚款和滞纳金，不会对其账户的正常使用有影响，因而对罚款置之不理，连本金都不理会，更不用说缴纳滞纳金了。

第三，空头支票行政处罚的对象主要是企事业单位和个人，收缴罚款和滞纳金有一定困难，加之有的企业经营不善，连年亏损，期间又由于财务更换，法人更换、出差或企业变故，时间拖久等复杂原因导致其缴纳本金都困难，更何况缴清滞纳金了。

第四，相当数量的罚款及滞纳金的收缴需要向法院申请强制执行，而人民银行在与法院就申请程序、执行费用等司法事项的具体细节上不明确，尚需进一步加强沟通和协商。

二、对策建议

（一）加大有关法律法规的宣传培训力度

通过宣传，使商业银行、企业了解、熟知有关法律法规和《通知》相关规定，充分认识签发空头支票对社会信用秩序造成的危害，进一步增强企事业单位金融法制观念，树立守法意识，减少或避免出现签发空头支票的违规行为，从源头上遏制空头支票行为的产生。

（二）加大对商业银行的监督管理力度

要求商业银行为企业开立账户时，必须签订支付结算协议，将出票人签发空头支票和未履行罚款及滞纳金时，银行有权采取停办结算业务的内容列入支付结算协议，并根据单位签发空头支票的次数、金额等情节，将“黑名单”中的违规单位分成较轻、一般、较重、严重四种类型，分别规定商业银行应采取的一项或者多项制裁措施，并在协议中明确列入“黑名单”的单位和个人应当承担的法律责任。从事前控制空头支票的产生，最大程度减少罚款及滞纳金的产生，提高商业银行监督管理的实效。

（三）将空头支票处罚及未缴纳滞纳金信息纳入征信系统管理

签发空头支票现象屡禁不止的主要原因之一是没有后续的惩戒措施，导致企业（个人）信用并未因签发空头支票受到明显影响，企业（个人）付出的失信代价较小，是否缴纳罚款及滞纳金对其没有什么影响。而征信系统作为企业（个人）的信用信息平台，是目前金融机构为企业（个人）办理信贷业务，进行贷前审查、贷后管理的主要参考工具，如果将企业（个人）签发空头支票及未缴纳滞纳金的失信信息纳入征信系统，会直接影响企业（个人）的整体信用评级，使企业（个人）的办理贷款、承兑等各种信用行为受到限制，将有效地起到警示和控制作用，进而减少空头支票的处罚，减少滞纳金。

（四）制定滞纳金的相关减免政策或缴纳上限

从云南省情况来看，大部分被处罚的企业（个人）经过说服教育和采取一定措施后还是愿意缴清罚款及滞纳金的。据统计，2012年人民银行昆明中心支行共缴纳了26笔滞纳金20.94万元，2011年共缴纳了41笔滞纳金15.45万元。但是大约有1/4的企业（个人）原本处罚决定书只需缴纳的本金仅壹、贰千元，但由于种种原因未能按时缴本金所产生的滞纳金就达几万甚至高达好几十万，单位确实难以承受，本着以人为本和教育的原则，建议总行参照其他行业对滞纳金收缴的做法，直接免去不再加收，或可根据企业经营情况和态度适当加收即可，制订出既可缓和社会矛盾，又有切实可行的滞纳金收缴标准可依。建议单位在超过缴纳期6个月内缴纳罚款不予以征收滞纳金，超过6个月按每日加收处罚金额2%征收滞纳金，同时制定一个滞纳金计算的上限值，如上限值为处罚金额的3倍。

（五）加强与公安、法院等司法机关的协调配合

通过联合发文等形式，规定人民银行与公安机关在查处空头支票行为上的监管职责，明确移交案件的范围、标准和条件，逐步建立健全以分工合作、信息共享等为主要内容的协调配合机制。加强与法院等相关部门的联系，在空头支票行政处罚的证据收集、事实认定和法律适用等有争议的问题上达成共识，对人民银行申请强制执行的条件、程序、执行费等内容做出具体规定，不断提高人民银行行政执法效率和效果。