重庆保税港区管理模式比较研究

摘 要 重庆两路寸滩保税港区是国内设立的第一个内陆保税港区，研究重庆保税港区的管理模式对西部构建经济自由贸易区具有很好的借鉴作用。保税港是在保税区基础上建立起来，而保税区的建立是借鉴国外的自由贸易港口和出口加工贸易，因此对重庆两路寸滩保税港区与其他保税港和自由贸易区进行分析比较，有助于完善重庆保税港区的管理模式和体制。

关键词 自由贸易区 保税港区 管理模式

文章编号 1008-5807（2011）03-155-02

我国保税区是借鉴国外的自由贸易港口和出口加工贸易的经验，再具体结合中国实际国情的基础上建立起来的。而保税港是在保税区之后发展建立的另一个特定区域，具有口岸，加工，物流等功能的海关特定监管区域。由于地域的各不相同，港区发展各有其区位优势，因此为了实现其优势的最大化，良好的监管体制和模式是必备条件。我国现行的港口管理模式主要是来自国外自由贸易港口的经验。

一、国内保税港区现行管理模式

保税港是保税区对贸易自由化进一步的深入，就其功能而言，保税港包含了保税区的所有功能，因此在管理模式与监管体制上，国内现行保税港的模式依然是建立在保税区基础上的。我国保税区的管理体制属于行政式的管理。最初是由上海外高桥保税区进行了初步的构建，全国各个保税区再以此为借鉴，实行管理委员会的管理模式。

在保税区内，实行的是封闭管理，由海关负责监管，区内经营体制是企业自主经营。但是根据各地的实际情况，管理体制上存在不少差别，具体如下：

（1）政企合一，职权明确的管理体制。在这种体制下，管理委员会与地方其他职能部门依据属地的不同划分职权，互不干涉，封闭管理。管委会承担政府主要职能，而区内经营则由开发公司进行管理，开发公司由管委会的人进行管理。

（2）政企合一，职权不清，多头管理的体制。这种体制是我国现今普遍存在的。主要表现是管委会与当地其他职能部门权利划分不明，重叠管理或是无人管理，管理秩序混乱。经营体制仍与第一种相同，属于开发公司管理。

（3）政企脱离，职权不明的管理体制。这样的体制下，管委会对区内的管理没有真正的实权，而经营活动由于管委会与开发公司的不同性质使得政企脱离，这种情况下会严重影响保税区的发展。

这三种体制是目前我国现有的保税区经营管理体制，而在监管方面主要是由海关进行。海关从货物开始从境外市场进入保税区再到区外的国内市场，都具有监管的责任，并且对区内的经营管理活动设置隔离设施。

二、重庆保税港管理模式存在的问题

重庆两路寸滩保税港是国内设立的第一个内陆保税港，同时也是第一个含有水港和空港的保税港，因此其管理上存在着许多空白。目前，重庆保税港区面临的管理问题主要表现在以下方面：

（1）地处内陆，不利于监管。重庆保税港区处于西部内陆之地，将货物运向距离2000多公里的东海，再转运其他地区与国家，不利于货物的安全与海关的监管。

（2）不健全的法律法规。目前我国宏观的管理体制和法律的不健全，无法为保税港区的管理提供相应的监管依据，容易造成管理秩序的混乱。

（3）管理经验的欠缺。重庆保税港区地处内陆，又是第一个水路和空路双功能的保税港，由于自身特点的差异，使得管理上欠缺经验，只能在总结国际与国内成功的保税港管理的经验上实施相应的管理。

（4）管理体制的不明确。保税港区属于海关监管的特殊区域，但是现实中其运行涉及工商，金融，税收等多个管理部门，出现多头管理，职权分工不明确的问题。

三、国外自由贸易港区的管理模式及其对我国的可借鉴之处

（一）国外自由贸易港区的管理模式简介

世界上最早建立并且最成功的自由贸易港大部分集中在欧洲，因此欧洲的管理模式非常具有代表性；美国是世界上自由贸易园区最多的国家，也是自由贸易中自由度最高的国家之一，对于自由贸易区的管理具有丰富的经验。因为港口功能的不同，欧洲和美国采取的体制侧重点不同，分别以德国的汉堡港，荷兰的鹿特丹港和比利时安特卫普港，美国自由贸易园区为例，从管理理念，区内管理，海关监管三方面表现管理方式。如表1所示：

（二）国外自由贸易区对我国保税港区管理模式可借鉴之处

我国从保税区到保税港区，借鉴了国外自由贸易港的管理经验与模式，因此两者具有不少的相同点。但考虑我国政治体制的不同，经济发展的差距，两者也存在一些差异。

相同方面：两者的功能定位上相同，都是为了构建一个经济自由化的特殊地区，提升本国的贸易自由度。在管理上，两者都采取的是封闭式管理，港内和区内不设隔离设施，区内不许居民居住。

不同方面，归纳总结如下：

（1）设立目的。保税港成为开放型经济新的增长点；国外自由贸易港发挥本国的比较优势实现。

（2）定性定位。保税港具有口岸功能的海关殊监管区域；国外自由贸易港实现“境内关外”的特殊区域。

（3）功能定位。保税港是港口作业，出口，加工，保税仓库；国外自由贸易港是进口，转口贸易，仓储，加工，商品展示，金融。

（4）行政体制。保税港是由地方海关管理，一线，二线，区内三重管理；国外自由贸易港是中央设立专门机构宏观管理，实行“自由”和“便捷”理念，突出高效性的制度。

（5） 海关监管。保税港是单证与货物同步管理；国外自由贸易港是单证管理。

（6）经营体制。保税港是政企合一，开发公司和管理委员会两块牌子，一套人马；国外自由贸易港是政企分开，企业自主经营。

从保税港和国外自由贸易港区不同之处，我们可以借鉴如下：

（1）自由贸易港设立主要是针对整个国家的贸易需求，而保税港主要是发展地方经济。在设立地方保税港的同时，不仅应考虑地方利益，更得注重各地保税港的资源整合和利用，将保税港作用于整个贸易的需求中。

（2）在功能和定性定位上，我国保税港区还达不到自由贸易港的自由化程度，因此在开放的过程中，逐步增加增强其功能，从简单的加工保税仓库转向于商品展示，金融体系建设，实现国外自由贸易港“境内关外”的特殊区域。

（3）管理方面，我国保税港区可借鉴国外自由贸易港管理体制，由国家专门机构管理。国外自由港成立相应的管理部门控制，而我国保税港虽然成立了管理委员会，但管理委员会依旧受命于地方政府与其他的政府职能部门，出现“多头管理”。因此可将管理委员会设置为直属保税港区的管理机构，不受政府职能部门的限制。

（4）经营方式上，保税港区可以学习国外自由贸易港，允许资金自由进入，符合法律的企业能自由在港区内注册经营，这样容易形成产业规模，能有效避免现有的保税港区内企业单一，企业的进入壁垒较高的局面。

四 、完善重庆保税港区管理体制和模式的建议面对重庆保税港区的问题，在总结国内外成功管理经验与模式的基础上，从宏观与微观两方面着手，提出相应的建议。

1、宏观层面

在经营管理上，重庆保税港区虽然已经成立了相应的重庆保税港区开发有限公司，但是政府对其的行政和经营管理依然是按照政企合一的方式进行。政府成立管委会和开发公司具体管理，这样容易出现多头管理，管理秩序混乱的问题。所以，建议寸摊保税港区实施政府主导、政企分开的开发经营体制。政府部门在实施必要的行政监督下，给予保税港内的企业最大限度的经济自由，使保税港经济符合市场经济制度，并带动周边地区的经济发展。

2、微观层面

重新对保税港区定位，实现真正意义上的“境内关外”；在行政体制上把“一线放开，二线管住,区内管理”的三重管理理念落实于实际的监管环节。另外,对于管理部门,成立专门的机构管理区内的事务, 该部门不受命于其他的政府职能部门；在监管方面,在保税港区内仅保留海关一家一线监管单位，保证区内没有违法的物品，而进出口检验检疫等机构移至二线。

参考文献：

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