基于免疫系统论的环境审计

提要随着经济的发展,我国的环境问题日益严峻,环境保护问题已成为我国经济社会全面协调可持续发展面临的战略问题。而环境审计作为环境保护工作的重要方面,对于促进国家有关环境保护政策的落实,提高有关环保资金的使用绩效具有十分重要的作用。本文在阐述免疫系统论的基础上,结合我国环境审计发展现状,指出开展环境审计面临的问题,以及解决问题的若干建议。

关键词:环境审计;免疫系统:可持续发展

本文为河北省审计厅2010年度重点研究课题(201006)和石家庄经济学院2010年度校内科研项目阶段性成果

中图分类号:F239文献标识码:A

随着人类的发展,科技的进步,社会物质文明和精神文明呈现前所未有的丰富与繁荣。与此同时,环境问题日益恶化,危及可持续发展以及人类自身的生存和进步。随着这些问题的出现,环境审计应运而生,国家审计职能也面临新的变化。刘家义提出的审计“免疫系统论”是审计理念不断深化,审计职能顺势调整,审计实践与时俱进的新领域,为研究环境审计提供了新的角度和思路。

一、环境审计发展现状与免疫系统论的提出

20世纪七十年代初期,西方一些企业基于对环境保护的认识,自发地制定了一些环境保护方面的审计计划,作为检查评价本企业环境问题的内部管理手段。虽然是各自为政无统一的方法和体系,但正因为他们的这一举动,使得环境审计作为一种新的审计门类得以迅速发展起来。随着西方环境审计的发展,我国对环境保护的重视程度也在不断增强,在1998年政府机构改革中,国务院在批准审计署的机构改革方案中强化了环境审计的职能,审计署据此设立了有关环境审计的机构农业与资源保护审计司,审计署18个驻地方特派员办事处,31个省、自治区、直辖市政府的审计机关也分别设立了从事环境审计的机构。我国进入全面建设小康社会之后,在努力促使人与社会、人与自然协调发展的同时,更要坚持以科学发展观统领经济社会发展全局,站在可持续发展的高度,控制人口、经济增长的规模、质量、速度,使经济建设与人口、资源、环境相协调,积极倡导和推行循环经济,努力建立节约型和环境友好型社会,实现发展的良性循环,实现经济社会的持续健康发展和人与自然和谐发展。在此形势下,国家在环境治理方面投入了巨额资金,使环境污染、生态恶化趋势得到了有效遏制,为加强环保资金的使用管理,维护资金安全,真实反映环保资金的使用效果和对外投资的真实性、合法性、效益性,需要国家审计机关做出客观、公正的评价,为此,环境审计逐渐成为审计机关的工作内容之一。

刘家义在2007年底全国审计工作会议结束的总结讲话中首次提出了“现代国家审计工作是经济社会运行的一个免疫系统”(以下简称“免疫系统论”),2008年3月在中国审计学会五届三次理事会及理事论坛上,刘家义进一步全面、系统地阐述了“免疫系统论”。这一理论体现了科学发展观的要求,是对国家审计本质、职能定位认识的一个新发展,为学术理论研究开辟了一个新的空间。免疫系统最主要的职能目的可以用五个词概括:“保护”、“自身”、“防御性”、“识别”和“记忆”。这五个关键词恰好契合了当前形势对审计工作的期待。如果把政府比作一个“人”,那么各职能部门就是他的组成器官,审计部门可以被理解为这个人的免疫系统,国家审计机关在其中担当免疫系统的主力,如何让国家审计机关在国家经济健康发展中发挥应有作用,则如同免疫系统是整个肌体能否有效抵御各种“致病因子”的关键一样。

国家审计之于国家经济运行的免疫特征:一是立足建设性,坚持批判性;二是立足服务,坚持监督;三是立足宏观全局,坚持微观查处和揭露;四是立足主动性,坚持适应性;五是立足开放性,坚持独立性。

二、新时期环境审计开展中的问题

虽然环境审计开展在我国已有二十几年的历史,但是发展到今天还存在着很多问题,结合新的历史时期审计理论和实务变化,可以从以下方面对环境审计中存在的问题加以归纳。

1、环境审计的理论依据不足。我国进行环境审计的法律法规依据不健全。例如,《中华人民共和国审计法实施条例》第二条规定“审计是审计机关监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为”,但仅是在资金的效益方面做出了规定,而绩效审计所包含的其他很多内容,如对政策制定的评价、对政府环境管理绩效的评价等,没有在法律上予以直接规定。同时,我国进行环境审计还没有普遍可接受的技术方法和评估标准,国家也没有制定专门的环境会计准则,也没有制定一个完整的环境审计程序模式和科学的环境审计管理体系,这使得审计人员在对环境效益进行评价时有难度,加大了审计风险。

2、对环境绩效审计重视不够。环境审计目前进行的主要是环保资金财务收支审计和重点项目的专项审计。从现阶段开展环境审计情况来看,由于一些条件的限制,在一个较长时期内都是以环保资金使用项目财务收支审计为基础的模式逐步展开,而不是建立在对该项目带来的社会效益和生态效益的基础上,对资金的绩效没有给予足够的重视。对于涉及环保专项资金的审计不同于固定资产投资项目或其他建设工程项目,其评价指标和标准相对难以确定。此类专项资金大多是体现惠农政策、节能减排政策的政府投资,其效益更多是以社会效益和生态效益的形式来体现的,而社会效益和生态效益的评价指标和标准不易量化,并且需要完善的财政绩效预算支出体系做支撑,而目前审计人员难以取到足够的审计证据支撑我们发表评价意见。此外,以资金到位率、资金利用率和资金综合有效率等财务指标来评价环境资源保护方面专项资金的使用效益,要建立在被审计单位按项目核算,规范管理的基础上,对被审计单位的有效管理的依赖性较强,使得很多项目的审计结果不够公正客观。

3、环境审计信息化建设不完善。目前,各类环境审计信息资源不能实现信息资源的高度共享,不同部门数据口径不一致,加大了审计风险。各省市、各地区的环境审计工作各自为政,信息无法全面沟通。这将直接导致各部门、各地区“责权利”的不统一,难以形成综合的监控信息平台。

4、审计人员素质不高。环境审计的难度和广度对审计人员的素质是一个极大的挑战。首先,审计人员必须懂得环境方面的知识,环境审计涉及环境经济学、环境法学、环境管理学等方面的知识,是一门系统的、综合的学科,相当多的审计人员还缺乏开展环境审计所需要的多方面知识和技能,学习积极性不够,仅靠现有的知识和经验不能满足开展环境审计的要求;其次,还要具备社会学、统计学、工程学等方面的知识。目前,审计人员在实施环境审计中普遍存在缺乏环境科学技术基础和科学理论支持的问题。

三、基于免疫系统论的环境审计发展对策

从可持续性和绿色的角度看,经济要健康稳定的发展,那就离不开作为“免疫系统”的审计。充分发挥免疫系统的功能,才能对将要发生的问题提出预警,防微杜渐;对已存在的问题进行查处和修补,对潜在的风险进行揭示和抵御。总之,审计的本质是国家的“免疫系统”,环境问题是我国经济健康持续发展的关键,在2009年召开的哥本哈根气候大会上,中国向世界承诺:到2020年,单位GDP的碳排放下降40%～45%,但西方国家要求我们要接受国际监督,为此,我国提出在未来10年的减少温室气体排放行动中,将不会接受、也没有必要接受国际监督,这完全是我们的自主行为而非硬性的国际义务,我国将通过国内的统计、监测、考核、问责来推动目标的实现。而在这其中就要加强对环境审计的重视,以期通过科学的审计方法、客观的评价标准,提高我们自己监督结果的国际认可程度,这对于世界环境和我国经济发展具有重要的战略作用。

1、抓紧制定环境审计准则。一是要尽快制定或健全环境审计政策、法律、规章制度,以法规的形式规定环境审计的内容、范围、方法、程序、报告准则等,使审计组织在环境监督、管理方面有特定的审计权限,能充分发挥审计的作用;二是要进一步制定和完善相关的环境标准,如国家对太湖流域的减排指标仅考核COD和二氧化硫,而未对总磷、总氮做考核,而引起太湖蓝藻爆发的主要原因是水体富营养化;三是尽快建立环境会计,规范企业环境信息披露。目前,环境信息的披露已被各国政府、企业和会计界广泛接受,如美国证券交易委员会要求公开发行股票的公司披露其所有的有关环境的负债;挪威要求公司董事会在其年度报告中必须披露企业对环境造成的影响,以及企业采取的措施;在德国,环境披露已成为一些大公司年度报告的重要组成部分。我国要结合实际,借鉴国外经验,加强立法,完善环境审计的理论依据。

2、环境审计侧重绩效评价。首先,要加强环境决策行为审计,通过对环境决策行为的有关信息、经济指标进行审查,监督评价决策行为的合理性和可行性,如项目规划中有没有考虑环境问题,对环境问题的重视程度如何,采没采取环境治理措施;其次,要加强环境管理效能审计,将审计调查与效益评估、经济责任审计、专项资金审计结合进行,尝试对重点建设项目进行环境效益评价。加强环境绩效审计,政府一方面要建立有效的环境问责制度,将环境指标纳入官员考核机制,建立起跨部门、跨流域的统一综合治理机制,实行“流域限批”、“挂牌督办”,借环境问责制度的实施,带动环境绩效审计的开展;另一方面要建立公众参与的环境督察和评估机制,减少企业非法排污“一查就关,一走就开”的现象。

3、加快环境审计信息化建设。逐步建立和实施环境审计信息化应用系统、网络系统和安全系统。建立数据共享的办公和业务应用系统,根据资源流域的整体性,把审计、环保、水利、城建、林业、农业等部门的环境审计信息全部纳入系统,实施环境审计信息的全程跟踪和关联,提高环境审计数据的真实性、可靠性、可行性,降低环境审计风险。只有实现环境审计的信息化,才能实现环境审计管理部门之间、环境审计管理部门与政府各部门、被审计单位之间信息的快速查询、归集和汇总,保证实现快速、准确和高效的服务。只有实现环境审计的信息化,才能从事后审计变为事前审计、事中审计和事后审计相结合;从静态审计变为静态审计与动态审计相结合;从现场审计变为现场审计与远程审计相结合,才能尽快建立跨省市、跨区域、跨部门的环境污染防治机制和环境审计运行体系。

4、加强环境审计人员培训。这项工作根据我国目前审计人员状况采取两种方法进行解决。第一,由于我们短期内不可能改变传统审计人员的知识结构,使其能立即适应环境审计工作方面的需要,所以我们要从现实出发,加紧对现有审计人员环境知识方面的后续教育和培训,使其增加环境经济学、环境工程学、环境法学等多方面知识,成为既懂财会又懂环境科学的环境审计人才;第二,从社会上招聘环境审计的专业人才或引进熟悉环保知识、环保技术的专门人才,充实审计队伍,为搞好环境审计工作打下人才基础。

综上所述,我国对环境审计的研究与探索仍处在起步阶段,法律法规、政策制度尚不足,一些细节问题没有深入。环境审计仍需在免疫系统这一新的理论研究空间下进一步探索,逐步完善,使其顺应经济社会的发展。

(作者单位:石家庄经济学院会计学院)