人事厅管理体制改革调查报告

发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略。推动小城镇持续健康发展，对于促进城乡交流，缩小城乡差距，缓解城市压力，并通过小城镇的发展，在社会转型时期扩大农村市场内需，拉动国民经济增长等方面，具有重要的战略意义和现实作用。

我省历来十分重视小城镇的建设、发展和提高。做大做强经济强镇，具体地说，就是要在加快大中城市发展的同时，择优发展小城镇，使一批中心镇、经济强镇发展为小城市，促进全省城市化进程的加快，来带动农村经济结构调整，实现农村现代化。走中心镇发展之路，是省委、省政府根据**实际实施小城镇发展战略的一个重要举措。

本文拟通过对小城镇所具有的特征，以及在改革与发展中的制约因素的分析，从行政管理体制改革的角度，探索中心镇体制创新的思路。

一、改革开放以来，特别是最近几年，随着经济不断发展和乡镇行政区划的调整，我省乡镇从19**年的1829个，到2002年底调整为1377个，这些乡镇，从区域面积、经济达发程度、地理环境、人口数量等方面区分，可分为两大类：一类是以农业和农村管理内容为主的乡镇，这些乡镇经过区划调整，镇域面积明显扩大，人口数量明显增加，但是在产业结构分布上，还是以农业为主，城镇化水平还很低，这类建制镇与属于普通意义上的乡镇没有质的区别，从严格意义来说，还不能称之为小城镇。另一类则是近几年来，我省各地特别是经济较为发达的地区涌现出来的，一批颇具实力的现代化小城镇。它们一般具有以下特点：一是人口众多，有的常住人口达10多万、甚至20多万，还有大量的暂住人口和流动人口；二是经济比较发达，国内生产总值达几亿甚至十几亿、几十亿，财政收入上亿元；三是产业特色明显，大多表现为以某类产品为主的块状经济，并具有较强的集聚力和辐射力；四是建成区规模不断扩大。如**市的**镇，到20**年底，常住人口达15.28万，外来人口11万，镇域面积达83平方公里；镇内有个私企业6000余家，全年国内生产总值29.71亿元，工业总产值87.77亿元，财政收入2.44亿元。这些小城镇与其他乡镇相比，已产生了实质性的变化，主要表现在以下几个方面：

1、迅速发展的二、三产业，逐步取代传统的农业。从我们调查了解的情况看，这些小城镇在发展的道路上，尽管所走的路子不尽相同，有的以工兴镇，有的以商兴镇，有的以旅游兴镇。但是它们发展到现在，有一个共同的特点，就是通过特色产业的发展带动工业和第三产业的发展，形成了农工商贸并举的局面，其中二、三产业占居了主导地位，农业则退居比较次要的地位。如**镇的主导产业主要有汽摩配、塑料、机械等，20**年全镇工农业总产值为87.77亿元，其中农业2亿元，仅占工农业总产值的2.2%。

2、日益扩大的建成区规模，对城镇规划建设管理等提出了更高的要求。这些小城镇建成区的不断扩大，从某种意义说，已不是一般的集镇，而是一个小城市，已逐步担当起当地市、县中心城市卫星城的角色，因此，在城镇道路、供水、排污、园林、绿化、环卫等市政公共设施建设管理问题随之而来，对城镇规划的起点和要求更高、更严。

3、发达的工业经济，使资源和环境保护的任务更加紧迫。当前，随着小城镇内乡镇企业、个私企业的发展，工业化水平大大提高，与此同时，由工业经济带来的环境污染问题也越来越突出，环境恶化，资源紧缺。迫切要求政府加强对资源和环境的保护。

4、计划生育、社会治安等都要求建立新的管理方式和机制。常住人口规模的扩大，大量外来人口的涌入，以及大量的流动人口，计划生育、社会治安等情况变得更加复杂，管理的任务更加繁重，管理的手段和方式也必须更新。

小城镇从一般的建制镇发展而来，但已产生了脱胎换骨的变化。它们在很多方面与城市的特性相近，但又不同于城市，传统的农村和农民生活方式和思想观念还根深蒂固。当前，以原有农业、农村为主要管理对象的乡镇管理制度已不适合它们的改革与发展，城市管理模式又不能照搬照套。它们所具有的与普通建制镇的异样性和社会公务事务管理的复杂性、多样性，决定了它们在行政管理体制要求上的独特性。同时，它们既不同于普通建制镇，也不同于以城市管理为主的城关镇，它们之中很多已在事实上扮演了“中心镇”的角色。因此，对它们在行政管理体制上存在的制约因素进行分析，对于研究“中心镇”的行政管理体制创新，具有十分重要的意义。

二、从调查了解的情况看，现行的行政管理体制和机构设置已不适应小城镇的经济、社会发展，主要表现在以下几个方面：

1、条块关系不顺，乡镇政府功能不全。目前，县（市）级政府有关部门延伸到小城镇的机构大致可归为四类：第一类是县（市）有关部门设在乡镇的事业单位，如中小学、卫生院、广电站、水利站、林业站、土管所等；第二类是乡镇直属事业单位，如农业综合服务站、乡镇工业总公司、计生服务站、村镇建设公用事业服务站、畜牧兽医站等；第三类是垂直管理部门设在乡镇的机构或按经济区域派驻在乡镇的机构，如公安派出所、工商所、税务所、法庭等；第四类是各金融机构和垄断行业所属企业，如邮电所、信用社、电管所等。这些机构尽管在设置形式上各有不同，但归根到底，都是为实现乡镇政府的职能而服务的。乡镇作为最基层一级政府，上级政府和有关部门每年都要下达各项工作任务指标进行考核，签订诸如安全生产、计划生育、环保、社会治安综合治理等许多责任状。乡镇政府对本乡镇的经济社会发展负有全面的责任，根据权责一致的原则，理应具备相应的权力，乡镇政府机构也应具有健全的功能，但事实上很难做到。除了法律、法规规定不能放给乡镇管理的机构外，在实行条块结合的机构中，县级主管部门也总是强调工作需要，要实行以条为主管理；有的以块管理为主的机构，其业务主管部门还掌握着资金划拨权和人事权。“强条弱块”现象比较严重，正如乡镇干部反映的“权在县里、钱在线里、责在镇里”。机构职能条块分割、责权利不统一、人员管理使用上的不一致等，不仅导致互相推诿扯皮，办事效率低下，而且还严重削弱了乡镇政府的职能，造成政府管理功能不全，在具体工作中缺乏有效的手段。

2、管理权限太小，束缚了小城镇的发展。首先，在计划行政管理职能上，缺乏立项审批权。小城镇每年有大量的建设项目要上，但是不管项目大小，小城镇政府都没有这方面的审批权，需报县级政府计划管理部门审批，一个项目从准备到报批同意，至少要很长一段时间，其中须经过大量的审批环节，这与小城镇经济的发展对政府的高效率要求相去甚远。其次，缺乏规划、土地、建设等方面的县级管理权限。小城镇建成区规模扩大以后，土地、规划、建设等方面的违法违章现象也相应地增多，需要及时进行处理，而镇政府缺乏这方面的调查处罚权，县级主管部门又需要处理全县（市）各乡镇及城区的大量事务，不可能为个别小城镇开小灶，得不到及时处理。再次，建设项目招投标、政府公开采购等方面也缺乏相应的权力。

3、组织机构不健全，人员编制相对偏紧。行政机构设置没有充分体现实际发展需要。目前的小城镇行政机构是按一般乡镇的行政机构设置模式沿袭而来的，在很大程度上是针对农业和农村的职能需要设置的。而小城镇的管理重点是要为经济发展创造一个良好的环境，加强对规划、公共事务的管理，与此相对应的机构却没有设置起来，有的即使设置了，人员编制也太少，与实际需要不相适应。小城镇机构设置的滞后现象，已成为当前制约小城镇发展的一个重要因素。人员编制配备相对紧缺。我省现行的乡镇行政编制，是1996年按照当时乡镇的人口、工农业总产值以及土地面积等指标计算后核定的。而现在的小城镇，从纵向看，工业总产值比当时增长了好几倍；从横向看，常住人口、流动人口和工业总产值比其他一般乡镇明显要多出许多，大量城镇建设和公共事务管理任务等在编制配备上没有得到体现。小城镇的行政编制仍按以前核定的标准配备，明显缺乏合理性。

4、改革进程不快，相应的配套改革不到位。小城镇行政管理体制改革是一个系统的工程，需要一系列的改革相配套。与小城镇行政管理体制改革相关的改革，如户籍制度改革、社会保障体系建立、投融资体制改革、公共财政改革、人事制度改革等，这些改革不及时跟上，行政管理体制改革也很难开展。

5、缺乏执法主体资格。当前，我国的法律法规及地方性法规规定的管理职能只落实到县以上人民政府，县（市）政府是行政执法的最基本单位，乡镇政府没有执法权限，只有在受县政府及其部门委托的前提下，乡镇才能履行一些具体管理职能。这种体制是在城镇不够发达、档次低、规模小，与乡村区别不大的情况下产生建立起来的。目前，我国小城镇政府的管理内容已从农业管理为主转移到多产业与全社会管理为主，与计划经济体制下乡镇管理内容、方法有着根本区别，因此，乡镇的管理模式、权限也应有明显区别。我国现有的体制和法律法规仅允许赋予镇与乡等同的管理权限，给城镇管理造成了许多不便。

三、通过调查和分析，我们认为，在今后的行政管理体制与机构改革中，应把“中心镇”作为一个较为特别的组织类别，区别与其他乡镇，实行分类指导，进行体制创新。

从长远看，中心镇的行政管理体制和机构改革的目标是，建立一个行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体系。在改革中，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持适应完善社会主义市场经济体制的原则，转变政府职能，实现政企、政事、政社分开；坚持精简、统一、效能的原则，精兵简政，裁减冗员，优化结构，提高效效率；坚持权责一致的原则，合理划分县（市）与镇的事权，理顺条块关系，克服多头管理、政出多门的弊端；坚持实事求是的原则，综合考虑中心镇的特点和发展水平，因地制宜进行改革；坚持依法行政的原则，完善政府运行机制，加强行政管理的制度化、规范化、法制化建设。在具体措施上，推进中心镇行政管理体制改革应从以下几方面努力：

1、进一步转变政府职能，实现中心镇政府职能的正确定位。改革开放以来，我国先后进行了四次大的政府机构改革，在一定程度上缓解了政府行为与市场机制的矛盾。但是，由于历史条件的制约和宏观环境的限制，“直接控制型”管理体制未能得到根本性的突破。同样，中心镇政府仍习惯于旧的体制和做法，仍然企图用强性权力对生产经营活动进行干涉和控制，这种违背市场经济客观规律的强制性管理，必然与经济发展产生尖锐矛盾。同时，面对管理对象所发生的变化，中心镇政府的观念转变还不够到位，对城镇规划建设、公共事业管理、提供公共产品等方面没有引起足够重视。建立比较完善的社会主义市场经济体制是我国的长远目标，中心镇政府的职能转变必须同其保持同一方向。按照这一原则，中心镇政府职能定位主要是集中精力管理公共行政和公益事业，创造良好的投资环境和社会环境。一是要坚持政企分开的原则，减少对具体经济事务的干预。强调培育市场“无形之手”，在规范市场动作上多下功夫。把本应由企业自己办的事还权于企业，市场能够调节的事，交由市场去运作。要把精力集中到为企业提供优质服务上来，为企业发展创造一个良好、宽松的投资环境和社会环境。二是进一步推动农业社会化服务体系的发展和完善，强化为农户的生产经营进入市场提前、产中、产后的信息技术和销售服务的功能。三是要进一步强化社会管理职能，为社会提供更多的公共产品和公共服务。要加强对社会治安、计划生育和市容市貌及环境污染的管理。认真搞好中心镇的规划管理，中心镇的规划要高起点，高标准。要适应社会多方力量共同兴办社会事业的新情况，从主要直接举办各类社会事业，转向加强规划布局、政策规范和依法监督，实现政事分开。要采用多种形式举办社会事业，逐步实现举办主体多元化，投资形式市场化，内部管理企业化和服务对象社会化。要充分发挥社会自我管理的功能，大力培育社会中介组织，将一些可由社会自我管理的职能和权力交由社会中介组织承担。

2、理顺县乡条块关系，完善中心镇功能。目前，中心镇政府的功能不全，主要的原因是县乡条块分割，肢解了中心镇的功能。其原因归纳起来主要有两条：一是业务部门利用资金、项目等权力，想方设法来干预块块管理，二是现行法律、法规制约，不能下放。但从长远看，要从根本上解决加快中心镇发展的问题，主要的办法还是要完善中心镇功能。在这一点上，我们调查后认为，要解决这个问题，首先在指导思想上要明确，要跳出现有的政策、法律框框，根据社会主义市场经济发展需要，合理划分县与镇之间的事权，把属于县级政府履行的宏观、中观管理上事权保留在县里，把社会管理、公共事务等属于中心镇管理的权力下放给中心镇，然后再根据事权划分、职能配置来处理条块关系。因此，对县有关部门设在乡镇的机构，除原来要求下放的机构要下放到位外，以条为主除个别单位（如工商、垄断企业等）外，也要想办法下放，对法律、法规所限制的，要采取委托或设分局等形式，下放给中心镇管理，以完善功能。对于法庭的设置，可以按照“大法庭、小法院”的原则，行使县级法院的权力，进一步完善中心镇的功能，提高办事效率，加快经济发展。

3、合理设置机构，科学配置中心镇机关人员编制。中心镇既有城市建设任务，又有涉农职能，对周边地区的经济和社会发展具有一定的辐射作用。在机构设置上，要因地宜，充分考虑本地的实际情况，特别是特色产业的需要。从总的看，要按照“小政府、大服务”“小政府、大社会”以及精简、高效的要求来设置。要有利于更好地促进政府职能转变，有利于强化中心镇的社会管理职能，有利于承接县级有关部门下放的经济管理权限和职能。在具体的设置当中，要区别情况，分类对待。一类是需要弱化的，如涉农机构和经济管理机构，要对现有的机构进行整合，该撤销的撤销，该合并的合并，综合设置机构，精简人员编制，分流富余人员。一类是需要强化的，如计划生育、社会治安等社会事务管理机构，要根据实际情况的需要，适当增加人员编制。还有一类就是根据职能转变或扩权的需要新增的职能，原来没有单独设立或没有的机构，要建立起来。如城镇建设管理机构等。在机构职责分工上，按照便于统一领导和“一件事情由一个机构管理为主”的原则，合理调整工作机构之间的职能，减少和避免交叉，体现科学、精干、高效的原则，切实方便广大群众。在人员编制配备上，中心镇机关所承担的工作要比一般乡镇更为繁重，人口多，企业多，管理和服务的工作量大。因此，中心镇机关的人员编制可比一般的一类乡镇要高一些。由于机构改革后，各地的人员编制都作了精简，中心镇机关的编制可由各县（市）在各自的乡镇编制总额内调剂。在具体的编制配备当中，按照“因事设岗，以岗定人”的原则，确定机构，核定编制数。

4、大力推进中心镇事业单位机构改革。首先，要合理界定中心镇事业单位的职责任务。按照政事公开的原则，事业单位承担的行政管理职能交回政府履行，克服事业单位行政化倾向。党政机关承担的技术性、辅、事务性、服务性工作则较转移给事业单位或社会中介机构，使党政机关与事业单位这两种性质不同的组织，按照各自的社会功能、管理规范、行为准则科学有效地运行。其次，要规范中心镇事业单位机构设置，要在科学划分事业类型的基础上，进一步优化乡镇事业单位的布局，提倡事业单位（不含中小学校、卫生院）综合设置，压缩精简财政供养人员。第三，要实行分类管理，对服务型的事业单位，可引入市场机制，走企业化、社会化的路子。对公益型的事业单位，财政可适当给予扶持，要鼓励社会力量兴办。政府主要是做好对这类事业单位及组织的监管工作，规范管理，加强引导，充分发挥民间资金及社会力量的作用，实现投资主体的多元化，投资形式的多样化，促进事业单位在中心镇经济社会发展中发挥更大作用。