财政科技投入监管体系建立

国内外政府财政科技投入监管经验

美国、德国等发达国家科技水平相对比较高,管理经验也比较丰富,其中美国的监管机构设置和违规行为管理、德国的项目审批和管理、日本的预算编制和信用评价等方面能为广西财政科技投入监管体系的构建提供积极的借鉴。此外,我国上海等经济较为发达的城市在财政科技投入监管方面也有一些成功的经验值得我们借鉴。(一)国外政府财政科技投入监管经验1.美国政府财政科技投入监管经验美国联邦政府对于财政科技经费主要采用分散化监督管理。由国会、联邦总审计署以及各部门内设的监督机构(总监察长办公室,简称OIG)共同组成政府科技经费监督体系。其中,国会负责对预算进行审查和批准,联邦总审计署从宏观上监督美国科技经费的支出及使用情况,两者与社会公众监督一起形成财政科技经费的外部监督。各职能部门的OIG是财政科技经费的主要监督管理者,其人员的任命和经费的获取都相对独立于该部门,直接向本部门首长和国会负责。这一模式既便于其在部门内部对科技经费进行全过程监督,又保证了其工作的独立性,从而提高联邦经费监督的效益和效率。美国对财政科技投入实行全过程监督,包括对科研不端和学术腐败行为的调查和监督。对于发现的违法违规行为,相关部门会进行严格处理,例如暂停拨款、取消获得任何联邦经费资助的资格、追回滥用的相关经费等。在监督实施的依据上,美国对科技经费投入的监督管理的相关法律比较健全,从监督机构的设置、监督的实施到审计标准和规范的执行都有法可依。2.德国政府财政科技投入监管经验德国联邦政府的财政科技投入采用集中协调型的科技投入管理体制,即一部主管,多部门合作的方式。由德国联邦教研部负责制定德国的科技政策、协调联邦各部门及各州的科研活动。联邦教研部将专业领域的计划及项目的管理主要委托给专门设立的“项目协调管理单位”完成,在联邦教研部直接领导下,行使计划及项目管理职能,确定优先领域、遴选并审核项目、监督项目的执行。德国政府还建立了一整套完整的项目审批制度,审批期间大量的工作由中介机构来负责,这些中介机构为非营利性组织,对政府和公众负责。在对科研机构进行评估时,相关工作主要由外部独立机构负责,为了使科学评估更加公正、合理,更具国际性,有时还会吸收外国专家参与评估。这一系列的安排在很大程度上保证了科技项目的决策、执行和监督三方独立,从而确保财政科技投入的有效使用。3.日本政府财政科技投入监管经验日本采取的是集中协调的科技管理体制。综合科学技术会议是其最高科技审议机构,负责制定重大科技战略和科技发展规划,文部科学省则负责科技政策和科技投入的宏观管理。日本政府在科技投入管理方面最大的特点就是非常重视科技项目经费的预算编制和管理,编制过程严谨和细致。首先由政府制定一系列国家有关科研的大政方针,规定今后若干年科技的研究方向及其预算目标额度,然后由各省厅根据其相关方向制定年度的经费预算。在政府预算实施过程中有一套完整的项目预算管理评价机制和预算监督机制。对科研单位的信用评价是日本科技评价体系的一个重要组成部分,其评价结果直接影响到该科研单位未来年度的资助额度。为规范科技经费的使用,日本文部科学省还根据每年修订的面向研究人员及研究机构的《科研经费手册》,对科技经费的管理和使用作出了详细的规定。(二)国内政府财政科技投入监管经验上海市在近几年科技部公布的科技进步环境指数及科技活动投入指数等多项指标的排序均位于全国前列,其财政科技投入的监管方式上有不少值得我们借鉴的经验。依据相关规范,上海市政府建立了包括审计、财政、科技等部门和社会中介机构在内的财政科技经费监督体系,以及对科研项目的财务审计与财务验收制度。为加强科研成果的管理,上海市级科研单位建立了监事会制度,实行了监事持证上岗制度。同时上海市成功探索了科技经费投入的绩效评价,制定了《上海市科委科学事业费投入绩效评价整体推进方案》,为全面建立科研课题投入的绩效评价制度打下了基础。此外,政府还建立了科研诚信体系,如发现有单位和个人不按规定使用科研经费,除将已拨付的科研经费全额收回上缴,还会将其不良记录记入信用联合征信系统;情节严重的,按照国家有关规定追究当事人的行政和法律责任。除上海市以外,其他省份的财政科技投入监管经验也有一些值得我们借鉴。例如,山东省建立健全经费监督管理信息数据库,全面记录省级财政科技经费监督计划、组织实施情况、监督检查结果以及整改落实情况等。(三)启示从以上对国内外政府财政科技投入监管经验的分析可以得出以下几点启示。第一,要建立有效的财政科技投入监管体系,首先要有制度的保障,即要有相关的法律法规或行政规章对财政科技经费的使用和管理进行规范和约束;第二,负责财政科技投入监管的部门应具有一定的独立性,以保障其监督的有效性,在监管过程中适当引入独立且具有相关专业知识的中介机构有助于提高监督的有效程度;第三,对于财政科技投入应进行全过程监管,针对不同的项目采用不同的监管方式;第四,对监督过程中发现的违法违规行为应严厉惩处,以保证监督效果和监督工作的权威性;第五,建立财政科技投入绩效评价制度,为充分发挥经费的效益奠定基础,也为下一轮的财政科技投入预算提供相关信息;第六,适当运用信息技术和网络技术对监管信息进行记录,条件适宜时可以向公众公开相关信息,充分运用公众监督。

广西财政科技投入监管体系的构建原则

以上的分析表明,广西要构建有效的财政科技投入监管体系,提高财政科技投入监管水平,就应遵循以下几个原则:(一)合规性原则有效的财政科技投入监管应是有法可依,有法必依。无论是对科研项目的申报、科研经费的管理还是对违规行为的惩罚等都应严格按照相关规定来执行,只有坚持法治科学,才能确保科技资源的优化配置,发挥科技资源的最大效益,同时构建良好的科学研究环境。FRIENDSOFACCOUNTING(二)系统性原则财政科技投入监管体系的构建应注意系统性,不仅要重视如何监管项目资金使用的合规性和有效性,而且还要重视整个体系中监管事权的分配和协调。在对项目有效性进行评价时也要对监管事权有效性进行评价。(三)全程性原则有效的财政科技投入监管体系应覆盖财政科技投入的全过程,包括从财政科技资金预算、项目审批等到资金使用、项目验收、成果转化等所有环节。相应的也要建立一套覆盖全过程的评价体系,包括预算形成、预算执行和执行结果等都要有 相应的评价标准。(四)差异性原则财政科技经费所涉及的科技活动很多,有些差异性很大,即使是同一个科技项目,其在知识生成、技术创造、技术转移扩散、高新技术成果产业化、战略产业形成等各个阶段科技活动的规律也是不一样的,因此,监管方式和手段等也应按照科技活动的不同规律来进行分阶段、分类型的设计。(五)效益性原则财政科技投入监管的最终目的是为了保证财政资金的有效利用,因此,监管体系的构建也应遵循效益性原则,尽可能以较小的投入获得较好的监管效果,从而最大程度上保证财政科技资金的效益性。

广西财政科技投入监管体系的构建

根据以上分析,可以初步构建广西财政科技投入监管体系的基本框架(如图2)。该框架可以概况为“一三六”模式。所谓“一三六”模式是指一系列的制度保障,三个监管环节和六个监管主体。其中一系列的制度保障是指财政科技投入监管有一系列完善的法律法规和规章制度作为保障,三个监管环节是指财政科技投入的监管涉及经费分配、经费使用和项目验收及成果转化三个环节,六个监管主体是指财政科技投入监管主体涉及项目承担单位、科技部门、财政部门、国家审计机关、区人大和社会公众等六个部门。科技部门承担的监管由其下设的独立的科技经费监管中心来负责,该中心是监管的核心机构。此外,为确保资金分配的合理有效,避免资源的重复配置和浪费,由区人大负责聘用相关专家成立财政科技投入决策咨询小组,主要负责协调财政科技资金的分配,但不承担监管职责。科技行政主管部门或财政有关职能部门按照科技发展战略以及本部门情况等拟定本部门预算,汇总后由该小组进行审核,经过严格的调查分析和反复论证,初步确定财政科技投入的金额和方向,然后再提交区人大进行审批。也就是说,“一三六”模式的财政科技投入监管体系是指在完善的制度保障下,由以科技部门下设的财政科技投入监管中心为核心的六个监管主体,对财政科技投入所涉及的经费分配、经费使用和项目验收及成果转化三个环节进行全过程监管。具体来说,该监管体系主要包括以下三个方面内容。(一)完善的制度保障财政科技投入监管要满足合规性,就必须要有完善的法律法规及规章制度作为制度依据和制度保障。因为只有相关的法律法规及规章制度相对科学和完善,基于法治视角的监管才能得到真正有效的实施,从而保证财政科技投入监管的效率和效果,进而提高财政科技经费的效益。对于财政科技经费投入而言,完善的制度保障不仅包括各专项财政专项资金的监管办法,还包括宏观的、统一的指导监督工作的规章制度和实施细则、财政科技经费绩效评价办法、违规行为处理办法以及一些配套的规章制度等等。这一系列的法律法规以及规章制度应构成一个内容和谐统一,符合实际管理需要,具有较强操作性的财政科技经费监管规范系统。广西目前已出台《广西科技重大专项管理暂行办法》、《广西自然科学基金项目管理办法》等一些与专项资金管理有关的规章制度,因此,未来应在现有基础上对相关法律法规进行改革和完善,推动统一的科技经费管理基本原则以及财政科技经费绩效评价办法等的制定。(二)经费分配、经费使用和项目验收及成果转化三个环节的全过程监管财政科技投入的监管应覆盖经费分配、经费使用和项目验收及成果转化三个环节。完善预算评估评审等财政科技经费分配制度,加强对经费分配的监管,增强经费配置的科学性和合理性,可以对财政科技经费监管起到事半功倍的效果。对经费分配的监管主要包括对财政科技投入决策咨询小组成员以及相关专家遴选制度和遴选程序的监管、对预算评估和评审过程的监管以及对科研项目立项过程的监管。监管过程中可以使用公示制度、备案制度等监管方式。对经费使用的监管是财政科技投入监管的重要环节,它包括对科研项目经费的开支范围与开支标准的监管、对预算执行的监管、对资金使用效益的事中监管等。监管过程中可以使用审计、检查、调查、报告、绩效评估等监管方式,并注意充分运用信息技术与网络技术,通过建立财政科技投入监管信息系统来辅助监管。对于重大项目以及风险投资项目应结合风险预警体系进行重点监督。在经费使用的监管过程中,财政部门和科技部门应加强服务意识,包括有关政策、规定的宣传和普及,政策适用性的优化和相应的政策辅导等。项目验收及成果转化的监管包括对项目执行结果的绩效评价、对科技投入成果的管理、对违法违规行为的惩罚等。对监管中发现的违法违规行为进行严格惩处,并将其纳入信用评价体系,可以有效地保证监管效果和监管工作的权威性。监管过程中可以采用聘请中介机构进行绩效评估和财务审计等方式。(三)以科技经费管理中心为核心的六个监管主体在公共财政下,财政科技经费实质上来源于公民,也就是说,公民将资金权力让渡给了国家或地方政府,进而让渡给科技部门,最后让渡给资金使用部门。资金权力的层层让渡也就意味着多层监督的产生。因此,科技部门、财政部门、区人大、国家审计机关、社会公众等均拥有对财政科技经费监督的权力,而项目承担单位作为资金使用部门则必须履行对本单位资金使用监管的义务。多个监管主体的存在势必要求明确相关主体的监管职责、监督程序和方式等,建立以权力制约权力的制衡机制,协调各监督主体的权利义务关系。为提高监管的效率,保证监管的独立性和公正性,广西可以在科技厅下设置一个独立的科技经费监管中心,中心负责人由区人大任免。科技经费监管中心直接负责对财政科技经费进行全过程监管,并定期将监督结果向区人大和社会公众公布。科技经费监管中心的直接监管是广西财政科技投入监管体系的核心。各科技项目承担单位负责对本单位财政科技经费使用的日常管理和监督,建立和完善内部控制制度和会计规章制度,必要时可参考上海在科研单位建立监事会制度。财政部门和区人大作为财政科技投入的宏观管理部门,可以定期聘请社会中介机构对财政科技经费分配、使用以及验收进行评估或审计,从宏观上对财政科技经费使用进行管理。国家审计机关根据需要对重大项目或风险投资项目的财政科技经费进行审计。除涉及国家机密外,财政部门、区人大、国家审计机关等的监督结果应实现信息共享,并向社会公众公开。社会公众等主要通过相关部门公布的监管信息以及各部门建立的公众沟通机制对财政科技经费的全过程进行外部监督。

结束语

由于相关法律法规和规章制度的修改、制定以及监管主体职责划分与协调等不可能一蹴而就,因此广西财政科技投入监管体系的构建需要拟定一个整体计划,采用分步实施的方式来实现。广西财政科技投入监管体系的成功建立将会在很大程度上保证广西财政科技投入的合规性和有效性,促进财政科技投入效益的提高,推动科技进步和经济发展,从而提升广西在全国以及东盟地区的综合实力和竞争力