黑龙江省消防协会承接政府职能现状及问题分析

摘 要 面对新形势、新局面，政府需要转移部分市场和社会管理职能，社会组织是承接这部分政府职能的合适载体。本文分析了黑龙江省消防协会承接政府转移的现状及存在的问题，为构建合理的承接政府职能转移体系提供参考。

关键词 社会组织 政府职能

一、黑龙江省消防协会概况

黑龙江省消防协会是受中国消防协会和黑龙江省科协业务指导，由黑龙江省公安消防总队和黑龙江省公安厅共同主管的社会组织，具有一般社会组织所具有的非营利性、组织性、志愿性等属性，同时又具有一些特殊性。黑龙江省公安厅是黑龙江省消防协会的主管机关，黑龙江省消防协会除了要按照协会章程做好工作之外，还要坚持正确的政治方向，在法律法规授权的范围内开展协会工作，与公安消防机关一起为黑龙江省的经济和社会发展提供完善的消防保障。

黑龙江省消防协会下设办公室、行业管理办公室、飞翔职业技术培训学校、消防行业特有工种职业技能鉴定站、《飞翔119》编辑部等5个部门。黑龙江省消防协会成立于20世纪80年代，这一时期我国刚开始从计划经济向市场经济转轨，社会消防管理工作基本由政府一手抓，社会组织的业务范围相对较窄，所以其所设机构也较为简单。进入新世纪，随着政府职能改革的不断深化和现代消防技术水平的不断上升，政府开始将一部分社会管理权利转移给社会组织，黑龙江省消防协会陆续成立了灭火和抢险救援委员会、消防产品行业分会、消防工程师分会、消防技术行业分会等分支机构。

二、黑龙江省消防协会承接政府职能现状

黑龙江省消防协会属于社会组织中的官办NGO（Government Organized NGO，GONGO），一方面承担着社会组织连接政府与行业工作者的功能；另一方面也承担着一些行政职能，在内部的运作机制上类似于政府机构，其主要经费也是来自于政府拨款。依据消防协会章程，目前承担的业务范围主要包括学术交流、消防宣传、行业特有工种职业技能鉴定、消防科技项目的评估、消防科技成果的鉴定和推广应用、科技表彰、向政府反映消防行业诉求等。黑龙江省消防协会作为连接政府和消防从业者的纽带，是消防社会化管理的重要组成部分，自成立以来就承担了许多消防行政部门不好办、不能办、办不好的消防事务。随着政府职能的转移以及消防管理社会化的趋势，黑龙江省消防协会应该承担起更多的职能。下面就黑龙江省消防协会承接政府职能的进展进行说明。

（一）职业技能鉴定

黑龙江省城镇化和工业化进程的不断推进，带来的是经济水平的不断提升，人民生活水平的改善，同时在这个过程中由于人口的集中以及企业、建筑的增多，不可避免地带来了更多的消防隐患。消防隐患的增多以及科技水平的提升，使得黑龙江省形成了10多万的消防专门职业从业者。消防从业人员具有从业人数多、分布广的特点，但在以前并没有相应的职业标准，大多数从事消防工作的人员并没有经过专业、系统的培训，这使得整个消防从业队伍的水平参差不齐，在社会上的公信力也不足。建立消防职业技术资格水平认证，提高消防从业队伍素质是提高全社会消防水平的重要工作。

黑龙江省消防协会作为全省消防行业的主要中介组织，处于消防行业的中心位置，理应承担起这个任务。黑龙江省消防协会从2010年开始向行政主管机构申请成立消防职业技能鉴定指导中心，并获得了有关部门的认可和支持，2011年8月获得了人力资源和社会保障部批准，10月份由中国消防协会正式授牌，消防职业技能鉴定工作开始实施。黑龙江省消防协会承接政府职能，进行消防行业特有职业技能鉴定包括九项主要工作：负责省内消防行业特有职业鉴定工作的组织实施；结合全国统一标准和黑龙江省实际情况，制定省内消防行业特有职业标准，并编写相关教材、建立考试题库；组织建设省内消防行业特有工种职业鉴定站并负责审核；负责对相关工作问题的研究和咨询；组织相关人员进行智能技能竞赛，评优罚劣；对已获相关资格的从业人员进行后期培训和考核管理；承担社保部门委托的职业技能鉴定工作等。[1]开展职业技能鉴定工作，是一项具有专业性、技术性，需要不断摸索的工作，是黑龙江省消防协会承接政府职能转移的一个新开端，带来了多方面的积极作用：提升了全省消防行业从业人员的素质，扩大了消防协会的影响，弥补了以往省内消防行业无职业认证的尴尬，从而提高了全省的公共消防安全水平。

（二）消防培训与继续教育

消防工作具有一定的技术性，消防从业人员应具备一定的专业知识和专业技能，从业人员的素质直接决定消防工作水平的高低，直接影响着社会的消防安全。为提升消防从业人员的职业素质，必须建立健全消防从业人员培训和管理体系，提升从业人员素质。可以参考会计、医生、教师等其他职业的人员准入制度，对消防从业人员进行分类注册管理，如注册消防设备师、注册消防培训师等，并按照职业技能水平的高低设置相关职称。[2]国家消防行政主管单位应组织消防领域专家、资深从业人员编写各职业类别的培训教材，黑龙江省消防协会也应根据本省实际情况编写相关地方规定，以保证培训标准。

为提高黑龙江省消防从业人员的整体素质，黑龙江省消防协会充分运用其消防管理“枢纽”的作用，合理利用其人员、技术的优势和组织活动的充分经验，建立了具有黑龙江省特色的消防职能技能培训体系。

当前对于消防行政部门的监督管理人员及黑龙江省消防协会日常工作人员的培训机制较为完善，而对于数量更多的消防从业人员则缺乏相应的培训教育机制。一直以来，黑龙江省的公安消防机关为解决消防培训的问题，经常组织短期的专项培训，满足了部分从业人员的需求，但从长远来看，临时的、短期的培训并不能从根本上提升从业人员的素质，且由政府单位来组织培训容易给民众政府随意摊派任务、乱收费的印象。伴随着消防从业人员准入制度的细化和实施，消防职业技能培训将成为黑龙江省消防协会的一项日常工作。

（三）消防科普宣传与咨询

消防是一项社会化很强的工作，没有民众的广泛支持和理解，消防工作难以深入，为提升全民消防意识，提升民众消防科技认知水平，黑龙江省消防协会联合黑龙江日报报业集团新都市报社、黑龙江消防总队主办了《飞翔119》杂志，杂志紧密围绕消防社会化宣传发展方向，以传播知识为指引、以报道事实为导向、以关注民生为重点、以文化品位为追求，是全面、综合反映黑龙江省消防安全环境、消防工作发展与消防知识宣传的专业读物，是黑龙江省消防与全国消防进行沟通的重要窗口。除《飞翔119》杂志外，协会还建设了黑龙江省消防协会网站，网站设有科普专栏，形成了刊网结合的消防科普阵地。

近几年来，随着黑龙江省消防协会的不断发展，为拓宽协会经费来源，提高协会影响力，在国家政策法律允许和协会的能力范围之内，开展了一些消防科技咨询工作。主要包括建立消防专业图书室，对外开放，为广大消防企业、消防从业人员服务；为消防科研单位和消防企业牵线搭桥，促进新技术、新材料的产研结合；为消防企业提供经费、技术上的支持，帮助其研制新的消防产品；设立展示窗口，推广新技术、新产品；接受政府部门、生产企业的委托，对消防新产品、新技术进行鉴定；组织对新厂房、新设备进行生产工艺的安全性评估等。

（四）学术与对外交流

开展消防学术交流，是消防协会的基本属性。开展国内外消防科学技术交流与合作，发展同其他省市消防协会、外国消防团体和个人的友好往来，促进消防学科发展，是黑龙江省消防协会的一项基本职能。黑龙江省消防协会具有科技社团的属性，也是省科协的组成单位，促进消防科技的发展，是消防协会的一项重要任务。针对不断出现的新问题、新情况组织消防行业人员开展学术交流，为政府提供合理的决策参考意见。

黑龙江省消防协会是消防科技和专业工作者、热心消防事业的各界人士和消防科研、教学以及消防企业和消防重点单位、中介组织等单位自愿参加的学术性、行业性、非营利性的社会团体。针对目前消防工作中存在的疑难问题，黑龙江省消防协会充分发挥其跨行业、跨学科的优势，组织消防一线工作人员、消防科研工作者等开展学术研讨会。

三、黑龙江省消防协会承接政府职能存在的问题分析

（一）服务范围窄

为方便民众办理各类审批事宜，促进政府职能转型，自从2002年国务院出台《国务院关于取消第一批行政审批事项的决定》（国发〔2002〕24号）后，公安部陆续取消了消防产品生产及维修、消防设施维护等30多项行政审批事项，但对于这些被取消或者由审批变为注册的事项，应该如何处理并无明确规定，因此这些职能是否营房全部转移给消防协会也无定论。

黑龙江省消防协会及其中介组织目前的服务范围包括建筑消防设施的检测和保养，消防产品的认证和检测，更广泛的消防安全评估、消防监理等服务都没有涉及，协会发挥的作用有限。目前已经展开的服务项目，由于参与的中介机构数量较少，不能适应消防事业发展的要求，今后应当更多地承担消防设计审核、消防验收、消防安全检查、确定重点单位、限期消除隐患、火灾事故处理统计等社会消防管理工作。

（二）法律法规不完善

俗话说“无规矩不成方圆”，完善的法律法规体系是促进社会组织健康发展和承接政府职能转移过程顺利进行的基础和保证，在消防管理社会化的发展中，黑龙江省消防立法工作尽管有了很大的发展，但目前并没有建立起与黑龙江省形势相适应的法律体系。在黑龙江省甚至是全国范围内尚未设立一部针对消防中介组织的法律法规，“根本大法”的缺失使得其他相关规章制度也难以建立起来；使得黑龙江省消防协会在开展工作时，对于消防协会本身的定位，对于其他消防中介组织的市场准入、监管评估、运作形式等都没有法律的支持，使得消防协会在开展工作时缺乏权威。例如，对承接建筑消防设施维修服务的中介机构，没有对其设备、技术的统一要求，这使得其服务质量没有保证，也缺乏公信力。另外，目前也没有对承接重要场所火宅危险性、建筑消防性能化设计的评价、一般建筑工程审核的消防中介机构服务的评测标准，这使得相关服务缺乏权威性。

（三）官办色彩浓厚

据调查，全球的社会组织超过一半以上的经费来源于政府资助，社会组织依靠政府发展的现象比较普遍，但在我国这种现象尤为突出。我国许多社会组织的成立是由于政府行政机构改革分离出来的部门，这些社会组织是在政府的授意和帮助下成立的，成为了政府行政体系的延伸和辅助，以服务于政府为其工作重心。由于社会组织本身就是在政府的授意和扶持下成立的，使得其行政色彩颇为浓重。黑龙江省消防协会也是这类社会组织之一，其管办色彩浓厚主要表现在以下几个方面：

1.组织体系上的依赖。目前协会的领导直接由黑龙江省公安消防总队领导兼任，这种情况大都发生在一些政府职能改革中，从政府部门中分离出来的部门成立的社会组织，而在民办的社会组织中这种情况较少。这种情况的存在严重影响了消防协会的独立性，消防协会作为消防行政主管部门的补充应该具有一定的独立性。由政府机关工作人员直接兼任组织领导使得协会的独立性丧失，在运作上不得不受政府的指挥。另外，由机关工作人员兼任协会领导，容易将政府的运作模式和衙门作风带到协会中来，使得协会丧失其本身的优越性。如果兼任的领导在政府机关中的工作较为繁忙，会使得协会缺乏领导。

2.资金上的依赖。黑龙江省目前的社会环境和政府对社会组织的严格管制，使得消防协会很难通过政府以外的其他途径筹集资金。消防协会的非盈利性使得它难以依靠营利性活动维持运营，这些都使得消防协会不得不向政府申请财政支持。

3.组织管理上的依赖。消防协会的管理人员缺乏人事和财务管理权，很少开展独立自主的活动，只是听从于消防行政主管政府机构的安排，以服务于政府为主要工作内容，而忽视了其成立之初的公益性、独立性宗旨。

4.业务开展上的依赖。许多人认为消防协会是作为公安部门或公安消防机构的下属单位，不能违背其意愿，只能被动接受协会的工作安排，违背了社会组织志愿性的本质。目前虽然取消了对消防产品的备案审查制度，但公安消防机构仍然参与对消防产品的认证、检验等过程，消防协会不是独立开展业务。

（四）监管不到位

引导扶持和监督管理并重，是促进黑龙江省消防协会承接政府职能转移的重要原则。目前无论是公安消防机关对黑龙江省消防协会的管理，还是黑龙江省消防协会的自我管理都存在不足的地方。消防行政机关对于协会的监管主要是通过年检的手段，这种手段远远不能达到发动社会力量进行监督的效果。例如，政府职能以年为时间段进行监督，对于一年中协会的实时情况难以掌握。也由于政府难以掌握消防协会活动的近况，政府倾向于对协会进行严格管理，避免监管不到位发生“事故”，这样又限制了消防协会的发展。在政策环境趋好的情况下，黑龙江省消防协会依然面临着许多的问题，主要包括四个方面的不足，即动力不足、压力不足、能力不足与公信力不足。黑龙江省消防协会不像企业一样具有盈利性的目的，在产权不明晰、工作成效难以考察的情况下，消防协会的工作往往缺乏动力，是低效率的。消防协会面临的环境往往是缺乏压力的，处于消防行业的相对垄断位置，使得消防协会压力不足。目前，我国社会上普遍弥漫着不信任的氛围，近年来一些慈善类社会组织借组织活动之名诈骗群众财产，或者巧立各种名目利用政府拨款进行私人消费，使得社会组织整体的公信力不足，让人们在对消防协会进行捐款时顾虑重重。无论是从提升消防协会活动能力，还是从提升其社会公信力的角度考虑，加强对其的监管都是有必要的。

（作者单位为黑龙江省消防协会）

参考文献

[1] 张建国.承接社会化服务职能与科技社团能力建设――中国消防协会积极开展消防行业职业技能鉴定工作[J].中国科技产业，2010（11）：74-76.

[2] 段毅军.社会消防培训工作存在的问题及对策[J].山西师大学报（社会科学版）， 2011（S3）：61-62.