试论工程最低价中标法及其应用前景

在工程招投标过程中,评标方法众多,诸如“百分制综合评标法”、“最低价中标法”、“合理低价中标法”、“无标底评标法”等,不一而足。但对于这些评标方法,业内人士众说纷纭,褒贬不一,尤其是最低价中标法,争议颇多。因此如何公平、公正评标已成为招投标活动中的热门话题和首要研究课题。本文谨对最低价竟标法加以探讨。

一、最低价中标法先行者的应用经验

关于最低价中标法,国际上美国采用时间最长、最有实践经验。其招投标流程很精炼;一是招标公告;二是审核投标者的资格,重点检查工程担保保函是否齐备,并规定参加政府工程的投标者必须购买投标函、履约保函和付款保函以及其他一些业主根据工程特点提出的条件;三是资格审查合格的投标者采取密封报价、公开开标,当场确定最低价者中标。我国香港特别行政区目前也采用最低价中标法,与美国不同的是,香港没有立法规定政府工程必须采取最低价中标,但实际运作中一般都是最低价中标。如不采用最低价中标,负责提交评审报告的工程师要向招标委员会做出详细解释。招标委员会也要向投标者和有关机构做出详细解释。在这方面,香港有一套严格的资格预审担保制度、分等级投标制度和工程担保制度等措施来保证最低中标法的顺利实施。

二、国内最低价中标法应用现状

国家《招标投标法》的颁布为最低价中标法在招标中的应用提供了法律依据。几年来,从一些采用最低价中标法评标项目的实践看,中标价与业主预算控制最高限价最多下浮26%,最低下浮8%,平均下浮14,6%,取得了令人惊喜的效果。但由于我国现阶段建筑市场仍处于转型阶段,市场机制很不完善。这样的现实状态下,实施“最低价中标”,使一些管理不规范、素质低下、实力较差的承包商和自然人,持着“只要有业务,什么都有了”的心态,以极端的低报价进入竞争市场对手。实质是对竞争的曲解,干扰和破坏了正常的建筑市场秩序。建筑企业由于注册地不一,政府的奖励政策存在差异,低价竞标中实缴税率高的企业无法中标。如一个总投资2亿的项目,全额缴税无政策奖励的国有企业报价比享受奖励50%税率的私营企业报价高200万元,对于政府财政来讲,低价中标使最终政府支付出去的就可能要比高200万元标价还要高170万元左右。这并不是真正意义上的低价竞标,怎样建立一个真正公正、公平的平台是目前需要研究的问题。《招标投标法》的本意并不是“最低价中标”,《招标投标法》明确规定了投标人不得以低于成本的报价竞标,而且中标价应该是在“满足业主质性要求的前提下,经专家评委会评审后的最低价”。笔者认为,既然是经专家评审后的最低价,那就应该是“合理低价”。合理低价中标法的主要含义就是要在所有合格的投标文件中,去掉低于成本价的报价以外的最低报价者中标,如某投标企业的报价低于成本价,就不应该成为中标者。合理低价“就是既要报价最低,又要有一定的空间利润,就是说报价必须大于或等于成本价,该成本价又叫做临界报价点,用PO表示,如投标价P

首先,有些项目的投标价由于被评标委员会错误地评定为低于成本而不能中标。如某工程的标底价为1200万元,9家投标企业的最高报价为1006万元,最低报价为780元,次低报价为788万元,结果次低报价为中标价。很明显,评标委员把该家最低报价780万元作为低于成本而认定为废标,但788万元与780万元仅8万元之差,两者相差不到1.2%,如认定780万为低于成本,那么788万就不低于成本吗?

其次,“合理低价中标法”存在着各种漏洞使国有投资遭到流失。如某工程最低报价为2000万元,次低报价为2330万元,结果评标委员会判定2000万元低于成本,便确定2330万元的报价企业为中标人,此价明显比最低价高出330万元,这可是一笔不小的资金。

再次,“合理低价中标法”同样无法消除建设行业内愈演愈烈的腐败行为。招标人与评标委员会联合起来操控中标结果的现象仍然存在,那些认真参与投标尽力压低利润而努力以低价中标的企业被冠以“低于成本价”而遭废标,这是当前招投标活动中暗箱操作的典型做法。

最后,“合理低价中标法”意味着;只要能承揽到工程,施工企业就能产生利润。建筑业实际上成了不承担经济风险的行业。在市场经济社会中,买卖双方到底以何种价格成交完全由价值规律决定,建筑业只要存在着生产能力的供给量大于其支付能力需求量的现象,建筑产品以低于其价值的价格与其他产品交换的行为就不可避免,也就是说建筑工程的承包价以低于其成本的价格进行承包在理论上是客观存在。有的企业为了克服生存危机,宁愿采取不盈利甚至赔本也要夺标的态度,只要能克服现阶段资金周转的困难,渡过暂时的难关,企业就有希望。然而“合理低价中标法”就意味着不能给这样的企业以最后生存的机会,因为其标书一旦经评标委员会得出低于成本的结论,其结果只能是名落孙山。

三、关于招标竞价的理论分析

为了更好地了解最低价中标法的使用条件,再从理论上加以分析。工程招标活动是典型的不完全信息的静态博弈,由政府负责制定博弈机制,即招投标方法,潜在投标者选择接受政府制定的招标机制,根据机制的规定进行博弈。最低价中标法的应用,以完善的市场机制为前提条件,同时赖利和萨缪尔森在“一级密封价格招标基准模型”中还证明了以下四个假定条件:投标者是风险中性者;投标者具有独立私人估价信息;支付是报价的函数;投标者是对称的。最低价中标法属于一级密封价格招标,应该是最优的,它能够满足最优招标机制设计的激励相容性和个人理性约束的准则,以价低者中的方式选择承包商。上述假定条件和西方国建筑市场的情况比较接近,所以最低价中标法在西方、特别是在市场机制最完善的美国效果就很好。萨缪尔森等对一级密封价格招标基准模型的证明和招标方式与价格市场化程度有关理论的论证,从理论上合理解释了为什么我国以前不能采用最低价中标法,归根结底还是市场与机制条件不成熟。我国的投标者至今仍不具备独立的估价信息,加上传统的社会文化和观念等因素的影响,最低价中标法在我国的建筑市场机制完全建立之前无法取得理想效果,相反会产生负面效果。上述理论分析结果也对我国过去限制最低价中标法行为提供了理论依据和合理解释。

四、低价中标法与质量无关

现在社会上有一种认识上的误区,认为如果以最低价中标,由于该价低于成本就一定会导致施工过程中的偷工减料,容易造成质量事故。即只要是报价低于成本而中标的工程,必然会导致建设工程中的偷工减料及发生质量事故。诚然,在建设工程领域中,利润最大化确实是大部分施工企业和包工头最重要的追求,但工程造价再高也阻止不了有些包工头的偷工减料,招标人只有依托制度和保约要求投标人提供投标担保以及中标后的履约担保、工程质量担保等,以法制奸,这才是确保工程质量的基石,在我国《担保法》、《合同法》、《建筑法》等现行法律、法规中都可以找到法律依据。因此,在有担保机制制约下,低于成本价的中标人无疑将会被自然淘汰。

五、对应用最低价中标法问题的建议

为了给最低价中标法的应用创造必备的条件,根据目前我国建筑业的现状,建议采取以下几项措施:

第一,工程造价管理体系完全市场化工程造价做到量价分离,推行单价合同,加强企业造价市场化建设,增加以市场价格为基础的企业内部定额体系,让投标者拥有独立的估价信息。

第二,建立各种所有制企业完全平等的政府管理平台,要转变政府管理职能,真正实行政企分开,统一起跑线,让所有投标者完全按市场规律参与建筑工程招投标活动。

第三,完善建筑法规,培育信用体系,加强合同管理创造良好的法律氛围,培育完整的社会信用体系,以体现诚实信用的价值和失信违约的代价。

第四,建立工程担保和工程保险制度,完善风险转移体系由于采用最低价中标的工程利润微薄,降低了投标者抵抗风险的能力,容易造成工程的失败。为了回避各种有意或疏忽产生的风险,立法规定所有政府工程投标人必须提供保函、履约保函和双向付款保函。担保者应该规定必须是产权多元化的金融实体,由公开上市的银行、保险公司或专业但保公司承担,从而形成风险转移和社会化监督的机制,提高工程担保的有效性和严肃性。

第五,改变企业资质等级划分方式在企业资质认定工作中,可以用定量化标准系列替代现在的定性化等级系列划分方式,用企业能提供的工程担保金额数值大小来区分企业实力的大小,这样能够客观公正和动态地反映企业的真正实力。

第六,建立建筑业信息集中管理体系,建筑业信息集中管理将增强社会管理能力,其主要作用是减少招投标各方存在的信息严重不对称性,满足基准招标模型假定条件之投标者是对称的。同时发挥社会舆论的监督作用,提高施工单位承诺的价值和违约成本,真正体现企业信誉的具体价值。

第七,建立完整的招标管理制度和奖惩制度、完善工程量清单招标,提高质量和工程量清单精确度,为投标报价精度和保证最低价的权威性打下基础。

六、结论

从理论分析到实际的应用,以及国内外成功使用的大量事例证明,最低价中标法是一种理论上可行的建筑工程招标方法,值得在我国应用。只是由于我国目前距离最低价中标法所要求的必要条件很远。在实际工作中很少应用“最低价中标法”而造成部分业内人士的误解。笔者认为,对该法不应摒弃,同时,要做好各方面的充分准备向“最低价中标”过渡。作为政府管理部门则应采取双管齐下的办法:一是搞好试点工作,在市场经济发达地区先行试验,积累经验和等待条件成熟再逐步推广;二是加快建筑行业市场化改革进程,建立工程担保体系,实行工程造价市场化,逐步建立和完善各项改革措施。只有在这些政策和市场条件完全具备之后,最低价中标法的实行才能水到渠成,并能真正发挥其巨大的经济效益和社会效益。

(作者简介:陈耀从,福建省泉州市人,国家职业经理人,物业管理师,经济管理经济师,工程管理工程师,高级企业培训师,高级人力资源管理师,高级项目管理师;研究方向:经济管理、物业管理、企业人力资源管理、项目管理、工程监理、物业顾问服务;现就职于福建省中瑞建设实业有限公司)