科学制定矿产资源有偿使用费标准

目前，我国矿业企业的生产成本与实际严重不符，主要表现为：一方面，本应由矿业企业负担的环境治理和生态恢复投入、安全生产投入等内部成本外部化，企业廉价或低价取得矿业资源，致使矿业企业尤其是乡镇或个体矿业企业缺乏珍惜资源的动力和压力，“挑肥弃瘦”式开采和“破坏式”开采大量存在，资源使用效率十分低下。另一方面，目前我国排污费制度的缺陷，客观上造成企业无偿或廉价使用环境，环境污染成本实际上被“社会化”或“外部化”，企业缺乏珍惜环境的内在压力和动力，尽管环保部门的投入逐年增加，但环境质量仍然没有得到实质性改善。

从另一方面考虑，国有矿产资源又长期被廉价或无偿使用。我国现行矿产资源补偿费的平均费率为1.18%，而国外与我国矿产资源补偿费性质基本相似的权利金费率一般为2%-8%。大量事实已经证明，资源无价或低价是导致资源浪费和不合理利用的根本原因。

因此，为维护矿产资源的国家所有权，合理增加国家财政收入，弥补国家对矿产资源勘查及治理污染的财政支出，有效保护和合理开发利用矿产资源，最大限度地实现资源价值，以及保障矿产业可持续发展，必须推动我国环境与资源有偿使用制度改革，即科学制定矿产资源有偿使用费标准。

一、矿产资源有偿使用的内涵

1、矿产资源是有价值的。劳动价值论下的资源价格只承认自然资源的开发、利用成本，不承认自然资源自身的经济价值和生态价值。事实上，资源的价值构成不仅包括劳动价值，还应当包括资源自身的经济价值与生态价值。矿产资源作为一种有限的不可再生的资源，是劳动创造财富的源泉和物质基础，当其被开发利用时，也和土地、水力以及其它资源一样，具有实际使用价值。由于矿产资源本身具有价值，故矿产资源的使用和转让必须在有偿的原则上进行。

2、矿产资源有偿使用的法律依据。根据1986年第八届全国人大常委会第二十一次会议审议通过的《矿产资源法修正案》，我国实行探矿权、采矿权有偿取得的制度。这是根据我国建立社会主义市场经济体制的要求，借鉴国外矿业权管理的成功经验而建立的矿产资源管理的重要法律制度，它有利于促进矿产资源勘查、开发的投资，有利于促进矿业的可持续发展。《矿产资源法》第5条规定：“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”。

根据1998年国务院的《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》，对由国家投资勘查形成的矿产地，矿业权有偿取得的费用由矿业权使用费和国家出资勘查形成的矿业权价款两部分构成；对不是由国家投资勘查形成的矿产地，矿业权人只需缴纳矿业权使用费。

3、矿产资源有偿使用，是国家经济体制改革的需要。过去，一直把社会主义国家所有制和社会主义全民所有制看成是完全同等的，社会主义全民所有制经济内部，包括国家与经济部门、经济部门与经济部门、企业与企业之间是没有任何经济利益差别的，因而一直实行“无偿占用”、“无偿调配”、“统收统支”。矿产资源属国家所有，地质勘探部门属全民制部门，对探明的矿产资源实行有偿使用，这就表明社会主义全民所有制经济内部，部门与部门、企业与企业以及部门、企业与国家之间都还存在经济利益差别，因而必须建立和实行商品交换的关系，以正确发挥其在社会主义经济中的作用。

4、矿产资源有偿使用，具有重要的现实意义。实行矿产资源有偿使用，可以将地质勘探工作、地质成果同经济效果、经济责任、经济利益联系起来，充分调动地质职工的积极性，提高工作质量和工作效果，将探明的储量作为商品，并实现它的价值，就必然要求按商品生产的要求去组织生产，不仅要生产使用价值，而且要为别人生产使用价值，探明并提供国家和厂家所需要的矿产储量，否则储量就卖不出去，创造的价值就不能实现，生产的劳动消耗得不到补偿。这样就可以促进地质勘探部门加强内部经济核算，提高勘探经济效果，高质量地寻找和探明更多为社会所急需的矿产储量。同时，实行矿产资源有偿使用，可以促使矿产资源得到充分利用和保护。因为矿产资源是花钱卖的，浪费资源就是浪费投入的资金，企业就会蒙受经济损失，矿山企业为了补偿这笔资金的投入，获得期望得到的利润，就必须自觉地爱护资源，使所有的资源都能够升值，并在生产过程中不断挖掘资源潜力，寻找和探求新的补充资源，扩大储量范围，保持矿山生产的后劲。

5、矿产资源有偿使用，具有重要的指导意义。明晰矿产资源的产权，确定矿产资源的价值，建立健全适应社会主义市场经济发展要求的矿业权制度，对于保障矿业经济的持续健康发展具有重大意义。在矿产资源开采过程中，国家是矿产资源的所有者。

二、现有矿产资源有偿使用机制存在的问题

我国矿产资源有偿使用主要体现为征收矿产资源补偿费、资源税和矿业权使用费等，这些制度是我国在一个比较长的时期内为适应经济体制改革的需要而逐步形成的，相对于计划经济体制下矿产资源的长期无偿开采，现有制度的存在是一个很大的进步。但相对于矿业发达国家矿产资源有偿使用制度的实施效果，我国的矿产资源有偿使用制度又存在着明显的不足：国家的矿产资源所有者权益没有得到充分的维护；资源开采过程中的浪费问题依然十分严重；矿山企业间的“贫富悬殊”现象更加突出等。

1、我国于1994年开始征收矿产资源补偿费。当时设立的初衷是弥补勘探投入不足，其中只有20%用于环境保护。我国目前所征收的矿产资源补偿费偏低，不足以弥补矿产资源的机会成本损失，不利于矿区环境保护，不利于矿产资源的持续利用，不利于防止国有资源流失等。

2、资源税设置的初衷是为调节从事资源开发的企业因资源本身的优劣条件和地理位置差异而形成的级差收入。然而，过低的资源税税率没有起到税收杠杆的调节作用，使资源的价格背离价值；以资源销售数量为资源税征收依据，造成企业对已开采而无法销售或自用资源不付任何税收代价，间接导致企业不顾矿产资源积压和浪费而盲目开采。

3、探矿权使用费按占用土地面积计征，符合国际通用的矿地租金标准，不过，我国目前收费标准与世界发达国家相比明显偏低，也远远低于国际平均水平。

4、由于历史原因，目前的税费标准基本没有计入环境成本，企业“外部性”问题基本没有解决，重开发，轻保护，治理赶不上环境的破坏造成多数矿区环境恶劣，给当地群众生存带来了极大的困扰。矿区生态环境恢复是一个系统工程，需要大量的资金投入，而治理资金与投入相差甚远，矿山环境治理任重道远。

5、现行矿产资源收益无论形式还是内容，都有重复的地方。收益的主要表现形式--资源税和资源补偿费，两者的法律依据是重复的，都是矿产资源有偿开采性质的权利金。两种同样性质的财政税费并行，对政府、对企业都是一件尴尬的事。这种税费并存的形式不仅给矿业企业增加负担，更主要的是资源税留给地方财政、补偿费与地方分成等现象并不能完全体现国家作为所有者的权利。

综上所述，我国现行的矿产资源有偿使用机制存在的主要问题就是资源补偿费收费标准偏低和收费形式重复。而形成这种局面的原因是国家出台资源补偿费征收办法时，正值矿山企业效益不好，尤其是国有矿山企业普遍处于亏损状态，考虑到企业承受能力，制定了较低的收费标准。这样的收费标准对国有矿山企业恢复生产，摆脱困境起到了重要扶持作用。而目前，随着全球能源供应形势的转变，矿山企业开采存在着高额利润，收费标准过低必然造成国有资产流失等问题显现。

三、科学制定矿产资源有偿使用费的建议

1、提高矿产资源补偿费

我国要摆脱目前粗放型经济增长方式，应从改革资源的低价使用入手，在全面实现资源有偿使用的基础上，稳步实施资源价格改革，将矿产资源补偿费调高到合理标准。

（1）提高矿产资源补偿费，可以制止国有自然资源资产价值流失。

矿山企业开采国家所有的矿产资源的过程，也是消耗矿产资源的过程。在这一过程中，国家丧失了被消耗矿产资源的所有权，矿山企业取得了所采出矿产资源的所有权，被采出的矿产资源所有权从国家转移到矿山企业。为安全采矿，矿山企业还必须保留部分矿产资源不采出，这些不采出的矿产资源也是对国有矿产资源的消耗。根据等价有偿原则，矿山企业应向国家支付所消耗的矿产资源的等价货币。因此，矿产资源补偿费实际上就是矿山企业为购买所消耗矿产资源所支付的生产成本。

现行矿产资源有偿开采制度仅把矿产品销售收入--采出矿产资源的价值--而不是资源实际损失价值，作为矿产资源补偿费的计征依据，损害了国家的财产权益。同时，在当前矿产品大幅涨价的情况下，矿产资源补偿费收取标准却基本没变，矿产资源国家所有权的产权价值没有得到充分体现。解决收费低的问题，不能简单地通过提高矿权价款或增加矿权使用费来实现，而应当通过提高矿产资源补偿费和资源税，从根本上制止国有自然资源资产价值流失。

（2）提高矿产资源补偿费，可以弥补国家探矿使用费不足。

矿产资源补偿费无论从其征税的初衷，还是征税的用途都是为了弥补国家勘探投资的不足。《矿产资源补偿费征收管理规定》规定“矿产资源补偿费纳入国家预算，实行专项管理，主要用于矿产资源勘察”，中央和地方各级政府将矿产资源补偿费的60%～80%用于资源勘探。提高矿产资源补偿费，将更加有利于保障矿产资源勘察工作，弥补国家探矿使用费不足的缺陷。

（3）提高矿产资源补偿费，可以弥补生态补偿资金不足。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出：“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制”。这是促进矿山企业环境外部成本内部化、实现环境有偿使用的重要政策。《矿产资源法》第32条规定：“开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止污染环境。开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的，应当负责赔偿，并采取必要的补救措施”。在国家统一行使环境保护和治理职能的基础上，由矿山企业负担合理比例的生态环境整治费用，将弥补生态补偿资金不足的现状。

（4）提高矿产资源补偿费，可以提高矿产资源使用效率。

近年，中国经济进入到资源约束的新阶段，经济高速增长背后的资源巨大消耗给经济运行带来沉重负担，能源短缺逐渐成为影响中国经济增长的瓶颈之一。改革资源的廉价或无偿使用制度，在全面实现资源有偿使用的基础上，稳步实施资源价格改革，合理提高矿产资源补偿费，让资源的开采、利用在价格杠杆的调节作用下突破瓶颈，迈向科技化、集约化的新型发展之路。

2、合并资源税和矿产资源补偿费

现有资源税按量征收，造成大量采矿企业“采富弃贫”，不利于资源的合理利用和保护；资源税实行“比例税率”，没有考虑成本价格和市场供需，不利于维护国家财产权利和企业的实际利益；资源税全部留给地方，不利于国家统一对矿产资源进行管理和保护；资源税和矿产资源补偿费有重复收费的嫌疑，不利于吸收外资。因此，建议国家在适当的时候取消资源税和矿产资源补偿费，建立国际通行的权利金制度，并通过征收企业所得税调整利润分配。矿山企业开采矿产资源，高风险和高回报共存，通过所得税调节矿山企业利润分配，不仅符合国际惯例，而且可以鼓励和支持企业合理开采矿产资源，提高资源综合利用率，从而实现对矿山企业因资源条件不同产生的级差收入调节，

3、实行矿产资源勘探成果有偿使用制度

社会主义市场经济时期，勘探成果有偿使用制度是矿产资源有偿使用制度的一个构成部分。现行矿产资源有偿使用制度中的探矿权、采矿权价款，根据规定是补偿国家出资进行矿产资源勘探的费用，由于目前国家作为矿产资源所有权人的利益没有得到充分地补偿，因此建议：在沿用由国家出资组织专业地质勘探队伍进行矿产资源勘探工作的基础上，将探矿权通过招投标和拍卖的方式有偿转让给从事矿产开采的企业；探矿权获取费用可以计入矿产企业的投资费用，像固定资产折旧一样纳税；国家垄断矿业权一级市场，并建立矿业权储备制度；对已经形成但尚未被占有的矿业权，一律招标拍卖出售；妥善处理各类单位无偿占有的矿业权，经评估后全部进行资产化处置，向国家缴纳探矿权、采矿权价款。

4、法律保障

矿产资源与土地不同，矿产资源采矿权出让并经采矿权人开采后，矿产资源不复存在，出让采矿权与出让矿产资源所有权在本质上没有什么区别，因此，未来有关资源利用的法律架构应以如何维护国家作为矿产资源所有权人的利益为核心，而不是停留在对矿产资源所有权是否可以出让的问题的无休止讨论上。

5、加强宣传，提高意识

加大宣传力度，全面提高政府、企业领导层和普通公民的有偿使用意识，增强受益企业进行矿产资源有偿使用自觉性，努力在全社会形成矿产资源不是“免费午餐”的观念，为建立和完善新的矿产资源有偿使用制度奠定坚实的舆论基础。