小产权房“扶正”信号明显

[2008年8月，一份由国土资源部成文的小产权房调查报告已经上报国务院，国务院将根据这份报告，对大有“星火燎原”之势的小产权房做出最后处置。作为头顶18亿亩耕地红线的土地主管部门，国土资源部似乎更倾向于用“新老划断”的方式，在维持现有土地制度与社会和谐稳定之间，努力寻求平衡。]

“新老划断“将要启动

2008年夏初，北京市政府批转的一则北京市发改委文件，让人看到了小产权房合法化甚至流转的些许可能。因为事发于小产权房存量较大的北京，故此令人猜测颇多。

文件题为《关于进一步推进本市第一道绿化隔离地区建设的意见》，在这份文件当中，明确提出有条件地允许已转让的农民自住房上市交易，而建设于宅基地上的“农民自住房”，恰恰就是另一种情况的小产权房。

不过，这并不影响国土资源部对小产权房处置方式的探索。国土资源部有关人士表示，在提交国务院的报告中，国土资源部提出了处置小产权房的相应“原则建议”，其中之一便是新老划断――对于在建、新建小产权房，一律严格查处、整顿；而对于已经形成规模性入住的小产权房，则要妥善予以处理。对于这部分小产权房，很可能采取补缴部分土地出让金的形式，使其获得合法身份。“对于那些新建的小产权房,一定会坚决处理。”国土资源部执法监察局局长张新宝强调。“这其中有一个基本条件，就是符合土地利用规划和城市发展总体规划，但在土地属性仍为非国有建设用地上形成规模入住的小产权房，要妥善处理。”他解释道。

目前，由于中国城市化进程速度较快，而同时又采取了最严格的土地保护制度，严格控制农村土地转为城镇建设用地。在很多规划中已经列入城市区划的范围内，仍然存在着大量未履行转用手续而继续保持着非城镇建设用地属性的土地，而在这一类土地上，即有大量小产权房存在。

目前处置小产权房的主体，主要是当地的国土、建设部门，以及区县级基层政府。而镇及镇以下政府，由于很多属于小产权房的受益者，很难在处置的过程中保持公正，因此未被委以处置权，至于商业力量也就更加不予考虑。

“先堵后疏”路径初现

对于小产权房，无论是国土资源部还是国务院，态度向来强硬。但这一次，促使国土资源部寻求小产权房处置方式的，是全国大量小产权房“既成事实”的现状，小产权房已经占到中国村镇住房总量的20%。在北京、成都、济南等地都出现了大面积连片建设的小产权房。

“这次调查工作的主要方式是抽样，不是普查。”国土资源部的一位官员解释。据了解，这次调查工作的抽样城市主要集中在北京、天津、上海、重庆、广州、济南等城市，国土资源部认为，这些样本城市的情况，能够比较全面的反映前小产权房在全国的现状。报告中“点明”小产权房问题比较集中的城市包括北京、天津、济南、郑州等。其中的规律是城市规模越大、城区扩张速度越快、小产权房的问题也就越突出。

这份报告所针对的小产权房，主要是指开发、建设在农村集体建设用地以及农用地上，销售给非农业人口的住房。很多近郊的小产权楼盘有了很长的历史，已经入住了不少城镇居民，报告里面也重点反映了这一情况，因为中央要求构建和谐社会，因此，在小产权房的处置过程中，要充分注意这一点的影响。

实际上，此项调查早在2007年下半年就陆续展开，此间，国务院多次明确下发文件，强调小产权房不具有合法性，违反现行的土地管理制度，要坚决予以整顿。不过，对于已经形成规模的小产权房究竟总体现状如何，国务院也十分关心，而国土资源部的此份调查报告，恰恰是要首先回答国务院的这个问题。

据国土资源部网上的文字资料显示：陕西省人均建设用地和户均宅基地面积偏大，村民违规建房现象普遍，关中地区“空心村”现象突出，城镇居民在农村尤其是城乡接合部私自购买宅基地或住房问题比较严重。

只有加强对宅基地的管理，才能有效杜绝小产权房现象的反复出现。目前国土资源部对小产权房处理的总体思路是“先堵后疏”。“堵”是杜绝小产权房在今后继续发生，“疏”是对历史遗留下来的小产权房研究分类、区分处理。

中国房地产及住宅研究会副会长顾云昌表示，此前建设和国土主管部门的专家对小产权房的问题往往着眼于前期遗留问题的处理上，“相信最终获批的处理报告也离不开这个的大框架”。地方国土部门的一些意见与此大致相同。北京市国土资源局副局长张维表示，小产权房的解决方案不可能一刀切。

就目前来看，各部门的工作重点仍旧集中在对新近出现的小产权房的“堵”字上。

“变革土地”时机成熟

小产权房背后，又蕴藏着怎样的变革现行土地制度的大机会？

顾云昌则认为，要彻底解决小产权房问题，需要制定一个城乡土地市场的正式流转机制。北京大学中国经济研究中心、长江商学院教授周其仁表示，小产权房现象说明现行制度是个令人尴尬的制度。这种制度碰到房价高企的现实，就逼出一个小产权房来。从常识看，小产权房增加了供给，满足了部分住房需求，肯定是平抑房价的因素。要是这部分住房需求没被满足，那么市场的住宅需求一定更大，房价的压力就会更大。目前它的平抑作用没有从数据上体现出来，因为现在计入各地房价指数的，仅仅只是国有土地上大产权的房价。顺势给小产权房合法通道，在承认的基础上规范、完善，是值得考虑的。

他还表示，小产权房对现有国家征地、批租制度形成了挑战，它实际上在现有的商品房体系之外，又开辟了另外一个体系。“不管我们承认不承认，被这几年的地价房价逼的，小产权房在规模上也突破了临界点，不再是农民个别的零星行为，而是村集体和镇政府的成片开发。买房和盖房的人都看到了一个新选择、新机会。这是一个拐点，表明改革城乡两元土地流转制度的时机已经成熟。”

从世界范围的工业化和城市化进程来看，农民的收入增长要靠三个来源：出售农产品的收入、打工的收入以及分享地租上涨的收入。中国经过这么多年的改革，农民得到了农产品买卖和打工的权利，但绝大多数农民还是很少分享城市化带来的地租收益。“城里的房子买不起，乡下的房子卖不掉”。这个困境是城乡土地转让制度没有打通造成的。

如果渐进地改革现行土地制度，又该从哪里突破？

周其仁表示，“可以两条路并进。一条路，小产权房规范和合法化。另外一条路，开放农村建设用地的指标流转，在试点区域建立农村集体建设用地的交易市场。我国是一个实行土地用途管制的国家，为了保护有限的耕地，法律要求城镇搞建设占农地的，一定要占多少、补多少，也就是土地管理的占补平衡原则。补农地的办法，一种是到人口密度不高的农村去造田造地，还有就是重新整理、建设现有农村，把大量未经有效利用的农村建设用地腾出来，再复垦为农地。用后一种办法，这块复垦为农地的土地，所有权还是农民集体的，还可以由农户承包耕作，但从中也“分解”出一个建设用地的“指标”来。农村地价不值钱，此指标就无人问津。但是，城市地价大涨，旺盛的需求就推动买方争夺这高度稀缺的指标。对农民来说，转让这份指标可能获得的收益，恰恰是他们重新整理村庄、节约农村建设用地的动力。多腾土地，多卖指标，就可以筹措更多资本，来推进农村建设和帮助农民进城。通过土地指标交易传递的市场信号，还可以优化城市建设规划，不再完全按照行政级别规划。行政主导的工业化城市化，有可能带来第二层意义上的土地资源浪费，比如规划和指令失误，划定的“城市”没有人去；看不起眼的地方却人气很旺。比如义乌只不过是个县级市，可是万商云集，那里的地价就高得离谱。如果竞价取地，义乌胜出的机会大，与经济的实际要求容易相符。一位在那里搞投资的朋友说，义乌商业用地奇缺的状况，甚至把前些年异地交换土地指标的“老办法”也重新激活了。

星火燎原的小产权房，迫使决策层不得不出手改革农村集体建设用地，在这个各方利益纠结难以理顺的领域，我们似乎可以窥见中国体制改革的共性，而这恰是关注小产权房未来命运的价值所在。