国外水灾风险保险制度研究论文

[摘要]美国水灾风险保险制度已经历了近40年的变革历程，其内容涉及水灾保险管理机构、管理标准、保险基金、赔偿限额、索赔时效和参保程序等多个方面。从运行的效果来看，该制度是不成功的。该制度表明：政府不适合承办贴补性水灾保险业务。我国应借鉴其他国家的有益经验，构建合理的水灾防范和救济制度。

[关键词]水灾风险保险；水灾保险管理；水灾保险基金；贴补性费率

美国是一个水灾较为频繁且经常导致巨额损失的国家，其建立和运行巨灾风险保险制度的历史较长。关于美国水灾风险保险制度的系统研究，对水灾同样频繁且损失也十分严重的我国，建立与完善类似制度无疑具有重要的启示作用。

一、美国水灾风险保险制度的沿革

由于水灾是美国经常发生且造成很大损失的巨灾型自然灾害，因此，自19世纪末期，美国国会就认识到对特大洪水实行联邦控制具有重要的国家利益，为此1879年通过了《密西西比河流委员会法》。密西西比河流委员会根据该法得以设立并负责防洪堤建设。在其后的60年里，美国联邦政府不仅进行防洪堤建设，而且向洪水受害者提供受灾援助。由于这两项制度的成本都非常高昂，美国联邦政府便希望通过建立水灾风险保险制度以减轻自己的财政负担。然而，美国的私人保险公司认为水灾风险具有不可保的性质，而通常将该风险排除在保险单承保范围之外。在这种背景下，杜鲁门总统便于1951年请求建立贴补性联邦水灾风险保险制度，后因未获得拨款而搁置。直到1956年，美国国会才通过《联邦水灾保险法》，确定了基金额度30亿美元的为期5年水灾保险和再保险制度，但是该制度因为美国国会没有拨款而实际上完全没有实行。后来的一次严重飓风灾害再次导致了建立水灾保险制度的强烈要求并直接促成了1968年的《全国水灾保险法》。该法的宗旨有三：(1)通过购买水灾保险减少由于洪灾导致的损失；(2)促进州和社区对土地使用的控制并引导开发建设避开易发水灾的区域；(3)降低联邦政府对灾害援助和水灾控制的支出。根据该法开办的项目被称为全国水灾保险项目(NFIP)。

起初参加NFIP是自愿的，参加NFIP的社区非常稀少，到1972年也不过1200个，全部保险客户少于10万个，这使得NFIP的运行成本非常高昂，因为参保的社区少而造成了保险费收入很低。当收入低于赔付支出时，美国联邦政府不得不用财政弥补其差额。为了改变这种局面，美国国会通过了1973年的《水灾保护法》，使得参加水灾保险具有一定的强制性，其具体办法是：将购买水灾保险与灾后援助挂钩，禁止联邦协助购买或建设1975年7月1日前被认定为水灾易发区域或1年内没有参加NFIP社区的任何建筑物以及提供某些灾难援助，同时要求从联邦被保险贷款机构寻求贷款的涉险财产所有者购买水灾险。其后，参加水灾保险的社区迅速增加，1974年即接近6000个，到1978年便达到了16000个。然而，单个的保险客户却趋于下降。为了应对这一情况，美国国会又通过了1994年的《水灾保险改革法》。根据该法，除非财产所有者已获得了保险，否则联邦信贷机构在向购买、建造或修复水灾危险区中的建筑及其中财产的所有者融资时，有义务购买水灾保险并向财产所有者开出账单；财产所有者没有持续购买水灾保险时，联邦信贷机构也必须承担责任；在特定情况下，没有执行强制性购买水灾保险要求的贷款机构还可能会被处以每笔交易350美元、全年最高达10万美元的罚款。该法终于扭转了局面，目前，参加水灾保险的社区已超过了22000个，单个保险客户约有460万个，从而使水灾保险成为美国仅次于养老保险的第二大社会保险项目。然而，由于先前的法律在运行中出现了很多问题，布什总统2004年终于签署了在一片批评声中出台的新的《水灾保险改革法》，该法除了对先前法律中的很多规则进行必要的修改外，还一改每年实行的再评估制度，将NFIP授权期延长到2008年。

二、美国水灾风险保险制度的基本内容

(一)规定水灾保险项目管理任务的承担者

根据《全国水灾保险法》及其后制定或修改的相关法律，美国水灾风险保险项目管理任务由联邦机构和社区共同承担。

起初NFIP下联邦层面的事务管理由一家名为“全国保险者协会”未注册组织负责，该协会直接与联邦保险管理局处理水灾保险交易。其后，美国的“住房与城市发展部”接管了很短一段时间的管理工作。自1979年开始，NFIP下联邦层面的事务管理任务便被转手归美国联邦紧急管理署下的减灾部承担。为了回应9.11恐怖袭击后的局面，联邦紧急管理署2003年与其他22个机构合并为国土安全部，因此目前负责管理NFIP项目的机构为美国的联邦国土安全部。下文中对这些不同名称的管理机构统称为“联邦水灾保险管理机构”。

在NFIP的运行中，参加保险的社区也承担着非常重要的管理职能。NFIP将行洪河域划分为行洪区和非行洪区，行洪区内一律不准修建任何建筑物，非行洪区可以修建建筑物，非行洪区的社区可以购买洪水保险，但必须采取并实施旨在减轻未来水灾的洪泛区管理措施。在1968年《全国水灾保险法》制定之前，各地洪泛区的社区对水灾管理几乎没有作为。该法及其后修订的法律却使社区参与水灾管理的行为具有强制性。为了取得参加NFIP的资格，洪泛区的社区必须采取具有最大可行性的土地使用和控制的适当措施，其目标包括：(1)适当压缩易遭水灾损失的土地开发；(2)引导建设开发偏离受水灾风险威胁的地区；(3)协助减轻洪水损失；(4)改善易遭水灾土地的管理和使用。

(二)规范水灾保险管理标准

如前所述，美国联邦水灾保险制度的目标不仅仅是补偿被保险客户所遭受水灾保险事故而导致的损失，而且还包括通过只允许那些愿意制定使新建筑发生水灾危险最小化的洪泛区管理条例的社区参加该项目的方法预防水灾。为此，美国联邦水灾保险管理机构以指南的方式规范水灾保险管理的最低标准，该管理标准要求新建筑、改建建筑必须根据其结构和材料类型建造在水灾基准高地之上或不会遭受洪水侵袭。

各参加保险的社区在必须符合联邦水灾保险管理机构指南规定的前提下制定自己的水灾管理条例。联邦水灾保险管理机构将参加保险的社区水灾风险以100年为基准时段划分成不同的类别，参加保险的社区应当根据各自的类别决定自己的最低管理义务，社区应评估其各组成部分的开发项目以确定这些开发将合理安全地避开水灾，且建立了使水灾损失最小化的设施。不过只有在开发会导致洪灾高度增加的情况下，社区才禁止在泛洪区域建筑。为了便于社区管理制作洪泛区管理标准，美国联邦水灾保险管理机构还采用了绘制图谱的方法以帮助识别100年的洪泛区、水灾基准高地和特别水灾危险区。实际上，这些图谱还有其他功能：贷款人采用该信息决定保险费率；当地官员甚至建筑开发商在作其他决定时也会用上这些图谱。

(三)确定保险基金构成、保险限额与索赔时限

根据美国的法律，水灾保险基金来源主要包括：保险费收入；财政部给予的借款；基金财产的投资收益等。由于水灾保险基金经常不足以支付保险赔付支出和保险项目的运行成本，因此，美国财政部给予的借款在保险基金占有很大的比例，并且随着水灾损失不断地刷新记录，美国国会也连续地给予创新记录的借款授权以填补保险基金的缺口。根据美国2006年的一项新法规定，联邦水灾保险管理机构的借款权限已上升到207.75亿美元，在5亿美元限额内的借款无需总统给予批准。

对于保险限额的规定，美国的立法机构在后来的法律修改中也作出过2次调整，总的调整趋势是提高限额。目前，除阿拉斯加、夏威夷、处女岛和关岛采取更高的限额外，对其他地区每一家庭居所初始保险的赔偿限额为3.5万美元，超过一个居住单位的任何居住性建筑物为10万美元，与每一居住单位相关的财产为1万美元；对商业企业的赔偿限额为单个建筑10万美元，与该建筑有关财产为10万美元，如果该建筑为数个企业主占有，则限额为10万美元与企业主人数的乘积；对其他类型的单个建筑赔偿限额为10万美元，与该建筑有关的财产为10万美元。正式参加保险后，对居所建筑物保险赔偿的限额为25万美元，对居所中个人财产损失保险赔偿的限额为10万美元，对企业建筑物保险赔偿的限额为50万美元，对其中的财产损失保险赔偿的限额为50万美元。

受害的被保险人提出索赔的时限为60天。索赔时，受害的被保险人应提出损失的书面证据。尽管被保险人没有肯定的义务遵循索赔程序，不遵循该程序却给保险人提供了一个被保险人不履行所同意义务的借口和一个可能的抗辩。根据美国的法律规定，如果索赔超过7500美元，只有联邦管理官员有权放弃要求或延长提供损失证明的时限。

(四)规定社区参加水灾保险的程序

社区参加水灾保险的程序分为申请、临时参加和正式加入三个阶段。

申请阶段始于联邦水灾保险管理机构对社区的通知或社区因自身利益需求而提出的主动申请。社区有1年的时间完成申请过程。在这1年的时间内，社区应当识别、准备初始的图谱并制定洪泛区开发管理的基本条例。社区必须批准由联邦水灾保险管理机构提供的洪泛区水灾危险分界总况的图谱。受百年水灾淹没的区域被称为“A区域”，社区必须制定开发“A区域”的建筑许可证制度，所有新居民建筑及其实质性修缮必须建在已知的水灾基线之上，不建在已知的水灾基线之上非居民建筑及其实质性修缮必须具有防该基线之内的水灾功能。如果没有已知的水灾基线，社区则必须采用一切可获得的信息确定水灾基线之上的高地并使建筑合理地免受水灾。开发5英亩以上的开发商也必须进行水灾基线研究。

联邦水灾保险管理机构批准申请后，社区便进入了临时参加保险的阶段，该区居民便有资格参加临时的水灾保险。在这一阶段，参保的居民只需要交纳较少的保险费，但是，其受保障的程度也较低。在临时参加保险阶段，联邦水灾保险管理机构可以对洪泛区进行详细的工程研究，社区则必须采用更严格的条例管理洪泛区的开发。同时，社区还必须进行水灾保险费率研究。

社区完成了水灾保险费率研究之后便进入了正式参加保险阶段。联邦水灾保险管理机构接着便委托一个私人承包人进行详细的工程研究，该研究便是水灾保险费率图谱绘制的依据。在正式参加保险阶段，社区内居民交纳的保险费和受保障的程度都会调到正常的水平。不过，成为正式保险成员之后，社区仍然必须采取与联邦水灾保险管理机构要求相符的管理措施并接受该机构官员的现场监督，否则便可能被中止直至取消被保险的资格。

三、美国水灾保险制度的实施效果

从已有的统计数据和美国很多学者的评论来看，美国水灾保险制度的实施效果很不理想，甚至可以说是不成功的。造成这种结局的原因主要有以下几种：

(一)贴补性的保险费率导致水灾易发区的高速开发

美国水灾保险制度尽管具有良好的宗旨，却并非建立在按照真实成本一利益分析的保险精算规则基础之上，而是采用贴补性的保险费率，水灾保险客户支付的保险费约占保险精算风险成本的35%—40%，其缺口差额经常需要联邦拨款予以弥补。美国一些学者指出：联邦保险管理机构关于支付每3美元水灾保险索赔会节省1美元灾后援助支出等正面声言是具有欺骗性的，因为不知道没有水灾保险项目的情况下会不会发生这些损失。另一些学者的研究成果则更明确地显示，这种贴补性的保险费率不仅没有改善水灾救济制度，反而在一定程度上助长了在高水灾风险的泛洪区开发，并进一步导致水灾损失的扩大和环境的破坏等。

由于存在贴补性的保险赔偿保障，美国的很多民众便在注定要遭到水灾一次又一次地毁损的地方定居、建筑或重建，联邦保护基金无论多么雄厚也赶不上这些民众开发侵蚀洪泛区的速度。美国的一位参议员曾指出：联邦项目实施数十年后，每年洪灾的平均风险比以前更大，因为人们及其财产移向易发洪灾区的速度比洪灾防御工程更快。这些移居的人们中有不少是穷人，他们在居住方面几乎没有什么选择，如果没有保险，他们无法承受这些反复性的毁损成本。对贷款、许可和土地使用与建设的水灾保险及贴补性的保险赔偿机制使得越来越多只承担了一小部分成本的人们移向水灾易发区，从而使得更多的财产处于水灾危险区，并增加了灾后的援助成本。据统计，在美国水灾易发的沿海地区，每天增加的人口超过3600人，每年增加的新房屋超过80万套。仅2005年的2次特大飓风引发的水灾就因人口与财产过于密集而造成千余人死亡和数百亿美元的水灾保险损失和援助成本。

水灾易发区人口的增加也威胁着这些地区固有的生物多样性，直接或间接地毁坏了这些地区很多稀有动物的栖息地及植物的生存场所，同时也导致了各种人为的有毒有害的污染物大量增加，由此造成了自然环境的严重破坏。

(二)水灾保险项目的运行成本过于高昂

专门负责水灾保险项目管理的联邦机构只有约40个雇员，他们与另外170个承包人组成整体卫星状水灾保险项目管理系统的负责人员。显然，他们无法直接承担2万个社区中约460万保险客户全部承保和保险赔偿业务。

鉴于缺乏人力和办公场所等财力资源，联邦水灾保险管理机构只得将日常的管理责任交给了私人保险公司。据一些美国学者的统计，约95%水灾保险单是由私人保险公司出具的，私人保险公司也受托处理着同样比例的保险索赔。这些私人保险公司收取大约1／3的保险费收入作为其服务费用，其余的保险费收入转交给政府。此外，这些私人保险公司还收取约为所发生保险损失金额的3.3%作为其索赔处理服务的补偿。

上述补偿的费用机制除了使联邦水灾保险项目的运行产生高昂的成本外，还可能导致私人保险公司产生不正当的动机：在出具更多保险单并出现更多损失的情况下，他们会获得更多的利益。因此，美国的水灾保险项目运行机制可能会使私人保险公司忽视要求最低水平的质量控制，导致违反联邦水灾防范目标的社区或客户获得水灾保险单和保险赔偿，从而进一步推动美国的水灾保险项目成本上涨。

(三)该制度存在的其他严重缺陷

除了实行贴补性保险费率和依靠私人保险公司服务而导致运行成本奇高之外，美国的水灾保险制度还长期存在着很多其他形式的严重缺陷。其中最为突出的缺陷是对水灾保险费率图谱绘制之前的建筑给予背离保险精算规则的特别保护，其理由是这些建筑由于图谱未出现而没有足够水灾风险知识的个人决定建立的。美国政府原以为水灾、损失及洪泛区管理条例会导致水灾保险费率图绘制之前建立的建筑消失，然而，在美国水灾保险制度运行了30多年之后，这些建筑仍占到NFIP项目下水灾保险财产的30%，美国政府每年单对这些建筑贴补的水灾保险支出即高达8亿美元。

美国水灾保险制度的另一个突出缺陷为保险客户的反复性损失发生概率长期居高不下。根据美国的一份官方文件定义，反复性损失是指10年内出现2次以上、其修复的平均成本等于或超过该建筑价值25%的水灾损失。反复性损失的财产约为被保险财产的1%—2%，占到每年水灾保险索赔比例的38%。美国的野生动植物全国联盟一项研究表明，每10处重复性损失住房中就有近1处的住房累积的水灾保险索赔损失超过该房屋的价值，有些情况下可能超过很多倍。如在休斯顿的一处房屋，在18年中发生了16次水灾事件，其价值不足11.5万美元，却获得了80.6万美元的水灾保险赔付。

为了减少反复性损失，特别是为了减少水灾保险费率图绘制之前建筑的反复性损失，美国2004年的《水灾保险改革法》提供了一个引导性的拨款项目，用以购买具有下列特征、导致水灾保险项目支出大幅度增加的“反复损失性”财产：单独保险索赔4次以上；每次的保险索赔额超过5000美元；累积保险索赔额超过2万美元。如果财产所有人拒绝这种具有减灾目标的购买协助要约，则其水灾保险费将比要约购买时上涨150%，且未来的索赔额每增1500美元再上涨150%。尽管如此，目前美国仍然有些建筑反复闹水灾并在水灾保险项目资助下重建。

此外，实践也表明，美国水灾保险制度有时不能给予被保险客户及时有效的水灾救助。该制度下运行的保险项目如同其他的保险项目一样，只有在起因于保险事故的情况下才对损失给予保险赔偿。水灾保险客户的某项索赔损失经常是由水灾仅为其一的多因事故造成的，美国的一些联邦法院却通过确认“多因事故除外”及复杂的损失证明标准否定被保险客户的水灾保险赔偿请求。

(四)配套措施存在重大弊端

为了使水灾保险制度更好地实现其防灾或减灾的宗旨，美国政府还采取了很多其他的配套措施，如建设防洪堤、绘制水灾图谱等。然而，其中的不少配套措施也存在着重大弊端。以在水灾保险制度产生之前很早即进行的防洪堤建设为例，这些主要由美军工程兵承担的工程不仅耗费了数百亿美元的成本，而且恶化了其它地区的水灾损失，同时毁坏或威胁了宝贵的生态系统。从2005年导致总损失达到750亿美元的卡特里娜飓风引发的新奥尔良城外的防洪堤溃破这一事实来看，防洪堤建设对意图保护地区的安全实际上也构成了威胁，甚至会大幅度地加大水灾损失，因为防洪堤建设不仅推动意图保护地区的开发，而且妨碍了洪水的自然流动，造成一些地区的洪水水位进一步提高，防洪堤本身也由此面临着倒塌、决口的危险。

用以配合识别水灾风险级别以决定是否承保及保险费率的图谱绘制方法也存在着诸多弊端。在气候十分异常及人为活动非常活跃的当代，产生水灾风险的条件一直在发生着变化，美国现时的水灾风险图谱常常没有及时地反映洪泛区的新开发和新的水灾风险情况。据美国政府的一项调查，美国全国的92222份图谱中有近70%在评估时过期了10年，从而使得水灾保险数据与实际的风险有很大的出入，由此导致了洪泛区的管理效率非常低下。近年来，美国联邦水灾管理机构开始尝试使水灾风险图谱现代化和网上透明化的为期5年的工程。不过，美国的一些学者认为，这项工程仍可能存在如数据标准的准确化、统一化和数据依赖社区的可靠性与可行性等影响新图谱质量的很多问题。

四、美国水灾风险保险制度的启示

(一)并非美国的所有法律制度都完美无缺

国内很多学者在研究我国制定或完善某种法律制度时，常常引用美国的相关制度，在对美国该相关制度运行的经验与教训未作进一步考察和分析的情况下即定论为成功的制度，并提出我国应当照搬的建议。对于美国的联邦水灾保险制度，我国不少学者在没有深入研究之前也大加赞许，将之视为具有非常积极意义的典型，并毫不犹豫地呼吁我国尽快效法。从本文的上述阐述中可以看出，事实并非如此。因此，在决定是否借鉴美国这样世界顶尖的发达国家的相关制度时，特别是具体到对政府财政支出、居民道德、自然环境等产生重大影响的水灾风险保险制度之类的法律制度时，一定要以可靠的研究为前提，特别是一定要关注其严重教训的一面。因此，对于美国很多法律制度，无论是否具有初出台或已长久实施的性质，一定要对其进行广泛深入的分析之后，才可以决定是否移植。

(二)水灾风险不适合由政府部门以贴补的方式承保

政府的比较优势在于拥有巨大的财政资源，在分配福利的简单模式中，政府很适合履行这一职能。在很多发达国家发生水灾及恐怖事件等巨大灾难之后，政府都成功地以福利援助的方式维护了社会的安全和稳定。但是，与其他领域的保险项目一样，水灾风险保险项目的运行不仅需要管理如水灾风险降低或危机管理之类的复杂实务，而且需要承担签发保险单、理赔等繁杂事务，以及必须与风险管理结合进行，政府部门的结构及人员的技能等都不足以控制水灾风险保险项目和提供承保及理赔等服务。美国政府将绝大部分签发水灾保险单和理赔事务委托给私人保险公司的做法也说明了这一点。

此外，水灾保险也不适合采用贴补性的保险费率。实际上，所有领域的保险业务都不适合实行由政府提供违背经济规律和市场纪律的贴补所导致的低保险费率，否则，所实行的贴补性低保险费率会麻痹保险市场的创新力、产生或加大被保险人的道德风险，鼓励被保险人进行各种不适当冒险行为或不采取任何行动避免风险。政府贴补性保险项目麻痹市场创新力的一个例证是：9.11事件之后，美国政府制定了2002年的《恐怖主义风险保险法》(TRIA)，确定一个过渡时间对恐怖主义保险损失提供事前的联邦支持，以稳定私人保险市场、恢复这种保险的价格并建立吸收任何将来损失的能力。该项目2005年12月31日到期。因政府贴补行为而怠于创新的美国保险界却竭力说服国会对TRIA延期，并最终导致实际延期2年。上个世纪80年代的美国储蓄与信贷存款保险公司因其被保险客户依靠联邦保险贴补进行过度的风险投资而破产则是保险贴补助长道德风险的典型事例。前述的洪泛区大幅度扩展开发及反复性损失等也表明美国的贴补性水灾保险中同样存在着严重的道德风险。

(三)我国水灾防范与救济制度的构建应当借鉴他国的有益经验

更广地考查借鉴更多国家的有益经验能扩大和丰富问题的解决方案，从而使我们可以观察到这些国家的科学尝试所带来的积极效果及其向我国移植的合理性。就水灾事件而言，世界上很多国家经常发生，其中有不少国家并没有实行美国模式的官方贴补性水灾保险制度，却取得了良好的效果。如在无政府给予贴补的情况下，英国的私人水灾保险市场依然一片繁荣。尽管近几年英国水灾的频率和损失都在增加，一些地区的保费水平随之上升，英国居民洪水保险的参保率仍保持在80%左右。英国模式的成功之处显然在于政府定位准确。德国等国也采取了与英国相似的模式。事实上，除了银行存款等需要官方承办保险以维护金融业的稳定以外，其他如水灾之类的风险即使具有巨灾性质也是适合私人保险公司承办的。我国应该借鉴美国、英国或德国等国的有益经验，积极地构建有效的水灾防范与救济制度，在水灾之前尽力实行建筑洪水防御设施、洪灾风险评估、灾害预警和气象研究资料等有助于防止或减少水灾的措施，在水灾之后快速地向受害者提供紧急救助行动。