吴兴:试水“参与式预算+实事票决”

参与式预算和实事项目代表票决制是我省基层人大工作的两张“金名片”。将两者有机结合，同步推进，不仅能让对话型的民主恳谈向决策型转变，也使民生实事项目的资金落实得到有效保障，为“百姓点菜、政府买单”的协商民主创造了新样本。

“候选项目二，市级美丽乡村精品村创建，该工程总投资700万元，其中市区补助600万元，乡自筹100万元，主要建设内容为红里山村美丽乡村精品村创建……”

2016年12月24日，在湖州市吴兴区道场乡第十八届人大一次会议上，时任乡长叶惠虎向全体与会代表介绍了2017年政府民生实事候选项目概况，包括候选项目建设内容、进度和预算。随后，代表们结合项目情况和预算安排，就新一年度的民生实事项目进行讨论、票决。

2015年，吴兴区人大在前期试点的基础上，大胆探索，将参与式预算与民生实事项目代表票决进行有机结合，并在全区六个乡镇同步推进。从单一讨论“钱怎么用”“事怎么定”到将两者结合同步推进，吴兴区人大在科学衔接项目安排与预算把控上迈出了重要的一步。

民主恳谈会上讨论民生实事项目预算

2015年12月15日，八里店镇人大召集八里店镇常路街道的区镇人大代表、选民代表及镇政府分管领导，召开预算民主恳谈会，讨论议题就一项――八里店镇2016年民生实事项目初步预算安排。

“农村环境卫生长效保洁，特别是河道保洁方面的要求越来越高，每年投入的资金也在逐年增加。” 八里店镇陆旺村支部书记徐炳林认真地逐项审核项目预算编制后，就自己关心的问题提出了意见。

在他看来，随着保洁要求的提高，初步预算中，对农村环境卫生长效保洁项目的预算远远不足，他建议在预算中增加政府资金投入与补助力度。该建议提出后，立即引起其他与会代表的共鸣。

最终，通过民主恳谈，八里店镇政府对预算作出调整：农业支出中河道保洁项目预算从60万元增至80万元。

“民生实事一直是百姓关注的热点。”说起将两者结合的初衷，八里店镇原人大主席沈海明表示，从2014年在八里店镇试点参与式预算以来，民主恳谈会就主要以审查民生方面的预算为主，“预算有很多，而民生与百姓更紧密，也是乡镇工作的一大重点。”

在沈海明看来，将全部预算都放到恳谈会上讨论，太过专业，也很难取得实效，先让百姓参与讨论他们最有话说的实事项目预算，循序渐进地推进参与式预算能取得更好的效果。

而在引入民生实事票决制后，民主协商的热情得到了更大的释放。“老百姓发现不仅可以讨论做什么事，钱怎么花，最终还能由他们拍板做主。”沈海明对这种由下而上的方式非常认同，“现在乡镇人大工作也找到了新的着力点。”

“我们说的话都得到了重视。”吴兴区妙西镇妙山村党员饶祥麟深有感触，“过去，总觉得说了上面也听不到百姓的心声，现在基层群众可以直接参与预算审查和民生实事项目征集工作，也有了话语权。”

自两项工作结合以来，民主恳谈会上的讨论越来越热烈，越来越有针对性。“不仅深受代表、百姓欢迎，政府也很支持。”沈海明表示，将参与式预算与民生实事票决相结合，加大了百姓参与的力度，也为政府决策提供了更科学的依据。

“政府决策最终建立在广泛的民意基础上，预算安排和民生实事项目的确定更加公开民主、更加符合实际、更加科学合理，从源头上、机制上解决了因政府决策与群众需求不一致而导致群众不理解、不领情、不满意的问题。”说起这两项工作，曾经参加过民主恳谈会的八里店镇镇长张学民连连点赞，通过层层审查，政府财政预算在各个层面更易达成共识，可以有效缓解预算安排的压力，确保政府有限的财力真正用在群众急需的民生实事上。

“五同步”既管“事”又审“钱”

民主恳谈会上讨论民生实事项目预算，只是两项工作同步推进的一个关键环节，而要真正做到两者紧密结合，决不止于此。

“在试点过程中，我们发现很多民生实事项目的确定常受预算编制左右，民生实事项目的取舍取决于财力大小，要办民生实事得先摸清家底，两者相互关联、相互影响，把两项工作整合起来统筹推进，可以大大简化操作程序、提高工作效率。”吴兴区人大常委会负责人有感而发。

有了试点经验后，吴兴区立即在全区范围内推广。2015年，吴兴区人大常委会财经工委、教科文卫工委联合成立工作组，按照两项工作的时间节点、工作内容和推进步骤，制订出台了《吴兴区乡镇民主参与式预算审查监督和政府民生实事项目代表票决制工作流程》。

“具体的做法是‘五个同步’。”吴兴区人大常委会科教文卫工委主任周功剑向记者介绍，两项工作的有机结合要做到项目征集和预算编制同步、项目初定和民主恳谈同步、项目票决和预算表决同步、项目督办和预算监督同步、项目评估和决算审查同步。

根据工作流程，每年的9、10月份，各乡镇都会启动预算编制和意见征集工作。“由政府分管领导牵头，各个部门梳理出各条块的实事项目预算建议。” 周功剑介绍，“与此同时，以代表联络站为阵地，通过听证会、座谈会、调研、走访等形式，乡镇人大公开征求人大代表和社会各界人士对民生实事项目的意见建议。”随后，再由镇人大对征集到的民生实事项目进行筛选和梳理汇总，交由乡镇相关部门进行核算，作出具体预算，经过专业审查小组审核后，再拿到民主恳谈会上征求群众意见。

那如何确定候选项目呢？“民主恳谈会起了大作用。” 吴兴区道场乡人大主席薄国欣表示，通过民主恳谈会可以看出百姓关注什么、需要什么，哪些项目有实施的可能。

“2016年民生实事项目民主恳谈会时，其中有一项是乡村道路卫生设施提升，主要是对道路沿线垃圾房、垃圾箱等h卫设施进行改造。没想到那次恳谈会上，好多与会代表都非常关注这个问题。”薄国欣清楚记得当时的情景，“原计划预算是20万，但来自不同地区的百姓都对这个问题提了意见，最后发现，垃圾房的数量与我们事先摸排的情况有很大差距。”最终，相关部门对该项目预算进行了调整，也将其列入当年民生实事候选项目。

“就是要找准那些百姓关注的，与他们切身利益相关的项目。”吴兴区东林镇人大主席吴黎存指出，“同时要注意辨别哪些属于政府必须做的，哪些属于上级政府要求做的，哪些是目前财力无法完成的，这些项目都不应列入候选项目。”

“比如教育方面，学校危房改造，这是十分迫切的，不用票决也是政府一定得做的，而比如校园文化设施建设，那么就可以根据需求和财力状况来决定。”吴黎存举了一个简单的例子。

“单独的预算审查只管花多少钱，单独的民生实事项目票决只管做什么事。”周功剑认为，两者有机结合，代表可以有效把握花多少钱、钱怎么花的问题。

在经过一轮轮的酝酿、讨论之后，最终形成的财政预算草案和民生实事候选项目正式提交各乡镇人代会表决，先票决产生民生实事项目，再表决通过财政预算草案。

人代会闭幕后，镇政府将票决产生的民生实事项目实施责任进行分解，并在政府网站和政务公开栏公示表决通过的当年度预算，接受广大群众的监督。同时，乡镇人大研究制定人大代表跟踪督办民生实事项目工作方案，并定期组织代表视察项目进展情况、预算资金落实情况，年中人代会还将听取政府半年度预算执行情况报告。“这样一来，有效防止了项目‘虎头蛇尾’，同时兼顾项目进展和资金到位率。”织里镇人大主席彭建国对此深有感触。

次年末，乡镇人大还将建立以代表为主体、相关专业人士参与的评估小组，对民生实事项目实施情况开展综合评估，并进行满意度测评。同时，乡镇人民政府编制决算草案，提请乡镇人代会审查批准。

实施过程仍有诸多难题亟待破解

两项工作结合开展以来，取得了一定的成效。据统计，吴兴区各乡镇累计征集民生实事项目278项，提交人代会票决候选项目146项，票决通过116项；通过预算审查，调增预算1.3亿元，调减预算3.3亿元。116项民生实事项目均如期完成，37.7亿元财政资金100%投入落实到位。

然而，作为一项探索，实施过程中依然存有一些问题。

从流程表和实际操作中不难发现，在人代会上票决民生实事项目后，马上进行预算表决环节，落选项目的预算如何得到及时调整？

“这个确实是下一步工作中需要探索完善的问题。”区人大财经专（工）委主任陆新法表示，目前普遍做法是不经过调整就对预算进行表决。

“解决这个问题，实际操作中确实有难度。”薄国欣指出，乡镇人代会一般只有两天时间，撇去听取报告、审议的时间，各项表决基本一起进行，在票决出实事项目后，马上调整预算再进行表决，在时间上确实来不及。

而在浙江其他地区，也有对这两项工作相结合进行的探索。今年1月，温岭市松门镇首次对7项政府实事工程候选项目进行票决。镇人大在组织预算民主恳谈、预算草案初审时，广泛征求各方意见建议，从民生性、普惠性方面分析实事工程候选项目的成熟度和可行性，通过镇长办公会议不断调整修改预算和实事工程候选项目。但在人代会实事项目票决过后，也面临着来不及调整落选项目预算的问题。

“以往预算修正议案框定在预算大盘内作相应的增减，现在实事工程进行票决，造成预算大盘有所变动，如何科学衔接需要进一步探索。”温岭市人大常委相关工作人员表示，松门镇人大目前的做法，是根据代表建议将落选项目预算以修正议案的方式安排给了其他项目。

“未来，我们也考虑是否能通过预算修正说明来完善这一程序。”周功剑提出了自己的破解思路，“在人代会会期较短的现实情况下，票决结束马上对预算进行调整比较难实现，可否考虑在票决结束后通过预算修正说明的形式，将落选项目有关情况和预算调整进行说明，并与预算草案一起进行表决。”

“但是否合法、可行，仍需进一步探索研究。”周功剑也表示，对于参与式预算和民生实事票决这两项工作结合，吴兴区也只是跨出了第一步，未来如何完善仍需在实践中继续摸索，参考其他地方的成熟经验，也希望省市人大能从依法、专业等角度给予指导。