浅议司法赔偿制度

内容提要：从我国司法赔偿制度的现状，分析我国司法赔偿制度存在的问题，参考国外司法赔偿制度的历史发展，提出完善我国司法赔偿制度的构想。

关键词：司法赔偿 现状 问题 历史发展 完善

引言：依法取得司法赔偿，是公民、法人和其他组织依据宪法享有的权利，也是人权保障的具体化，是民主政治的产物和近代国家与公民之间关系的反映。完善我国司法赔偿制度，对我国司法赔偿制度能够真正的保护合法权益，维护社会稳定，对促进司法机关及其工作人员严格执法，提高执法水平，具有重大的现实意义。

一、我国司法赔偿制度的现状

司法赔偿是指行使侦查、检察、审判和监狱管理职权的机关工作人员在行使职权过程中，违法侵犯公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害，由国家承担赔偿责任的制度。司法赔偿包含着法律责任和法定权利两个方面，就国家面言，司法赔偿是对司法机关及其工作人员违法行使职权行为的否定和谴责，是国家对此承担的补救性的法律责任。对遭受侵害的公民、法人或者其他组织来说，司法赔偿是针对国家享有的赔偿请求权①。

我国司法赔偿包括刑事赔偿与民事、行政诉讼的赔偿。刑事赔偿是指司法机关在行使刑罚权的过程中对于错拘、错捕、错判，致使公民的合法权益受到侵害，国家承担的赔偿责任。民事、行政诉讼的赔偿是指在民事、行政审判过程中因司法强制措施、保全措施、执行措施违法所造成的赔偿。

我国司法赔偿的特征为：1、司法赔偿在法定的范围内进行。2、司法赔偿采用非诉讼程序。3、司法赔偿采用特殊的归责原则。我国司法赔偿范围为：1、具有以下情形的错误拘留：①侦查机关明知被拘留的人没有犯罪或缺少证明其犯罪的证据，仍将其拘留的；②侦查机关拘留被拘留人后，经讯问发现不应拘留，但却不予释放的或延期释放的；③侦查机关实施拘留后，在法定期限内没有发现足以证明其犯罪的证据，且检察机关又不批准逮捕，而予以非法超期拘留的；④侦查机关实施拘留时，有一定事实证明被拘留人有重大嫌疑，但是经审讯仅属于一般违法行为，不应拘留的，而仍然不予释放的。2、具有以下情形的错误逮捕：①对根本不存在犯罪事实，或者仅存在轻微违法行为尚不构成犯罪的人，予以逮捕的；②没有证据证明犯罪事实存在，而予以逮捕的；③逮捕前认为存在犯罪事实，逮捕后经侦查不构成犯罪的。3、依照审判监督程序再审改制无罪，原判决已经执行的。4、刑讯逼供或者以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的。5违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的。6、违法对财产采取查封、扣押、冻结追缴等措施的。7、依照审判监督程序再审改判无罪，原判罚金、没收财产已经执行的。8、违法采取对妨害诉讼的强制措施。9、违法采取保全措施。10、对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误。我国司法赔偿制度规定了较多的免责条款：1、因公民自己故意作虚假供述，或者伪造其他有罪证据被羁押或者被判处刑罚的；2、未成年人和无刑事责任能力的人实施了危害社会的行为被羁押，依照刑法规定不负刑 事责任的；3、依照刑事诉讼法规定对情节显著轻微，危害不大不认为是犯罪的，或者犯罪已过追诉时效等情形的被羁押人不追究刑事责任的；4、行使国家侦查，检察、审判、监狱管理职权的机关的工作人员与行使职权无关的个人行为；5、因公民自伤、自残等故意行为致使损害发生的；6、法律规定的其他情形等。 我国司法赔偿的程序为：1、进入司法赔偿程序的前提是司法机关对其行为是否违法自行确认程序。2、赔偿义务机关先行处理程序。3、司法赔偿复议程序。4、赔偿委员会决定程序。5、赔偿义务机关履行赔偿义务程序。

我国司法赔偿采取违法归责原则。具体而言：违法包含如下内容：1、违反明确的法律规范干涉他人权益；2、违反诚信原则、尊重人权原则及公序良俗原则，干涉他人权益；3、滥用或超越行使自由裁量权，提供错误信息，指导及许可批准，造成他人权益损害；4、没有履行对特定人的法律义务或尽到合理注意②。而且违法归责有其特定的含义，在司法赔偿中，并不是只要是司法机关及其工作人员行使职权违反法律规范的行为造成损害就予以赔偿，而是国家只对特定范围内的司法违法行为承担赔偿责任，即采用有限违法原则来判断。我国司法赔偿以支付赔偿金为主要方式，并采取直接的物质损失赔偿原则，赔偿标准基本属于抚慰性标准。

二、我国司法赔偿制度存在的问题

1、司法机关对其行为是否违法自行确认程序，阻碍了赔偿请求人权利的实现。

由赔偿义务机关或者其上诉机关“确认违法”，几乎是肯定了赔偿义务机关自己做自己的“法官”，违背了最基本的自然公正原则。实践证明，公安、检察和法院三机关恶意逃避法律责任的情况时有发生，在有的地方还相当严重。实际上让赔偿义务机关自己确认自己的行为违法，确实是一件很“困难”的事情，司法赔偿程序中赔偿案件的启动要先有赔偿义务机关对自己的行为是否违法自行确认是目前司法赔偿存在的最关健的问题。

2、司法赔偿实行书面审理，程序不公开，难使司法赔偿公正。

司法赔偿案件的处理过程缺乏基本的公正机制和程序保障，法院内部的赔偿委员会不是司法机关，其处理案件没有明确的程序依据。司法赔偿和行政赔偿一样都是对国家机关违法行为的制裁。行政诉讼的成功实践已证明，司法程序对于公正解决法律争议特别是对于保护老百姓的权益是多么重要。实际上，法律纠纷裁决程序的司法化是世界法治文明已经证明了的法治之路，现行的司法赔偿程序实行书面审理，缺乏公开性，赔偿请求人不能质证、辩论。当事人很难有充分发表自己意见的机会，很容易让当事人认为司法赔偿案件的处理存在“官官相护”的情况，很难使社会对司法赔偿案件的处理过程进行监督。

3、司法赔偿标准过低，消蚀了司法赔偿制度的积极作用。

从理论上讲，确定赔偿标准应遵循的基本原则是：赔偿责任的大小取决于侵权行为的性质和程度。司法赔偿虽然有其特殊性，但本质上它仍然是一个侵权赔偿问题，仍然应遵循侵权赔偿法的基本原理。在赔偿标准问题上，我国司法赔偿制度过多地考虑了国家赔偿的特殊性，过分地强调了所谓的国家利益，制定的赔偿标准太低。只赔偿当事人直接损失而不赔偿可得利益损失，不能使当事人受到的实际损害得以公平赔偿。对人身自由的损害产生的后果往往带有严重的精神伤害，现行司法赔偿制度，只是按每天多少钱进行补偿，不能对当事人的精神予以抚慰，不能体现法的公正性。司法赔偿的标准在很大程度上背离了侵权赔偿的基本原则。

4、司法赔偿范围过窄，不能体现国家公正。

对司法赔偿的范围采取明文列举的方式，而且没有兜底条款，不但造成公民对“特殊情况”下的国家侵权求偿困难，还在很大程序上抑制了司法能动性的发挥，使得不能“对号入座”的司法赔偿申请丧失了取得司法赔偿的可能性③。司法赔偿只限于对人身权和财产权造成的损害，而且我国司法赔偿所保护的人身权并不是本愿意义上的人身权，而仅指公民的生命权、身体健康权和人身自由权，从而使诸多司法机关及其工作人员侵犯公民身份权、人格权的行为免于司法赔偿责任。我国司法赔偿所保护的财产权也不是财产权的全部，大量与所有权有关的财产权既使受到来自国家的侵犯，也难以得到赔偿。现实生活中还有一些其他权益，如公民受教育的权利，政治权利和其他社会权利等，对这些权利造成侵害，也不在我国司法赔偿范围之内。

5、免责条款成为了赔偿义务机关拒绝司法赔偿的“法宝”。

一般来说在《国家赔偿法》中规定司法赔偿的免责条款是必要的，但更重要的是应有一个合理的免责条款。从我国近十年的实践看，有些免责条款已成为赔偿义务机关加以曲解的工具，甚至成为碍阻公民实现获得司法赔偿的“瓶颈”。如因公民自己做虚假陈述或者伪造有罪证据而被羁押或判刑的，国家不承担赔偿责任这一条，在实践中已成为侦查、检察和审判机关钻空子的一个条款。因为按我国目前的刑法和刑诉讼规定，只要公民两次变更其陈述亦被视为有责任，而实际上作为被告人的公民在刑事诉讼程序中做出虚假陈述或改变其陈述的原因往往不在其自身，而常常在于客观环境。如刑讯逼供、长期羁押等因素造成。在此情况下，法律一概将做出虚假陈述的责任归于公民，而在其被羁押或判刑后又获释时，不予国家赔偿显然是欠缺公平的。在赔偿义务机关独享“举证权利”的情况下，“当事人自己虚假供述”、“情节轻微不认为是犯罪”、“因公民自伤、自残”等都可以成为赔偿义务机关拒赔的理由。

6、只明示出一种共同赔偿义务机关情形，不利于当事人合法权益得到全面保护。

我国《国家赔偿法》只明示出一种共同赔偿义务机关情形，即：第十九条第四款规定的：“二审改判无罪的，作出一审判决的人民法院和作出逮捕决定的机关为共同赔偿义务机关。”但是将无罪的人判有罪，这个错误是由错误拘留，错误逮捕，错误等一系列错误造成的，不承认公安机关、检察机关、审判机关共同侵权这种观点在理论上讲不通④。我国司法赔偿制度没有明确在将无罪的人判有罪的情况下，公安机关、检察机关、审判机关为共同赔偿义务机关，不方便申请人维护自身的合法权益。

7、赔偿责任如何承担，规定不明，造成共同赔偿义务机关相互推诿。

明确地区分共同赔偿义务机关的赔偿责任，对于保障公民，法人和其它组织的赔偿请求权，及时，全面地依法取得赔偿，促进司法机关依法行使职权，保证国家司法赔偿制度的顺利实施具有重要意义，但是我国现行司法赔偿制度却对共同赔偿义务机关的责任区分几乎没有明确规定，这不利于司法赔偿制度的实施。

8、司法赔偿决定执行难，已成为我国司法赔偿制度的一大难关。

早在我国《国家赔偿法》颁布后，国务院立即出台了《国家赔偿费用管理办法》，该办法授权各省根据当地情况进一步制订具体的操作规则，而我国许多省到目前为止还未制订出操作规则，这就造成了一些地方国家赔偿费用的承担主体虚置。有的最终落在了系统，部门，甚至工作人员个人头上，造成赔偿决定执行难，这不仅有损于司法机关的形象，也有损于法律的尊严，还容易挫伤国家机关工作人员的工作积极性。而且，我国司法赔偿制度没有具体规定强制执行制度也是造成司法赔偿决定执行难的原因之一。

三、国外司法赔偿制度的历史发展

法国早于1895年就在刑事诉讼中规定了国家对再审改判无罪的被告承担赔偿责任。1956年法院判决国家对司法警察活动负赔偿责任，1970年的刑事诉讼法又将司法赔偿的扩大到刑事追诉的全过程，国家对于临时拘禁但无罪的人，对预审结果决定不或后无罪释放的人，如果他们受到了损害，承担赔偿责任，1971年规定国家对民事审判中的重过错造成的损害承担赔偿责任。1972年法国制定了《建立执行法官和关于民事诉讼程序改革法》，该法明确规定：国家对民事审判中的公务过错和拒绝司法而产生的损害也承担赔偿责任。法国至今已建立了一套较完善的司法赔偿制度。

德国早在1898年就颁布了《再审宣告无罪人补偿法》。该法规定，如果在再审程序中撤消了原判决，宣告被告无罪，或者减轻其刑而原判决之全部或一部分已经执行者，被告有赔偿请求权。1904年的《无辜羁押赔偿法》，将赔偿的范围从再审程序扩大到整个审判程序，该法明确规定：“刑事被告经审判程序，认为无犯罪事实而宣告无罪，或经法院判决，认为罪嫌不尽，免于诉追者，得因羁押所受之损害，请求国家赔偿。”此规定仅限于侵犯人身自由权损失的赔偿。1971年，在废除1898年法和1904年法的基础上，制定的《刑事追诉措施赔偿法》将司法赔偿责任扩大到财产权损害赔偿。该法规定，对于司法机关采取的诉讼保全、没收、扣押以及搜查、暂时吊销驾驶执照、暂时营业禁止等直接对被告采取措施，“如果当事人已经释放，或者针对他的刑事诉讼已经终止，或者法院杜绝对他开庭审判”，当事人由于受到上述刑事追诉措施而遭受的财产损失，由国库予以赔偿。德国司法赔偿仅限于刑事赔偿，不包括民事、行政赔偿。

英国是实行司法赔偿历史较早的国家，但也是比较保守地采取司法赔偿制度的国家。早在1455年英国便有了刑事损害赔偿的判例。1816年英国国会制定了《人身出庭状》，规定了对司法人员因其失职行为造成被告或者被害人损害时应当承担的赔偿责任。但是，在司法赔偿方面司法机关至今仍享有豁免权。目前在英国对司法机关错误的判决由公共基金负担，该基金归英国内政大臣管辖，内政大臣有权决定是否补偿，并由其所属的评估官确定补偿数额，但这种补偿数额没有标准。因此，司法补偿得不到充分的法律保障。

美国在国家责任问题上深受英国的影响，在国家豁免学说影响下，公民受到政府的损害得不到赔偿，个别人可以通过国会获得“立法特惠”获取补偿。自20世纪初开始，由于受世界潮流及社会舆论的影响，美国各州先后在刑事赔偿方面出现了一些立法和判例，至1938年，联邦政府开始制定有关冤狱赔偿的法律，并载于美国法典。美国虽然确认了冤狱赔偿责任，但其赔偿责任范围极为有限。

日本的司法赔偿制度立法起步最早，规定得也比较完备，但日本的司法赔偿与德国一样，也仅限于刑事赔偿而不包括民事，行政诉讼中的赔偿。早在明治初年，日本便有了当事人可以就地方官户长的错误处罚向法院的规定，第一次世界大战后，日本受到德国的影响，1930年公布了《刑事补偿法》，于1931年施行，1950年，又对其进行了部分修议，后来又经1952、1953、1954年的三次修议，一直延用至今。同时，日本战后新《宪法》对刑事补偿又作出了一些新的规定，该法第十七条规定：“凡人民因公务之违法行为受损害时，得以法律规定向国家或公共团体请求赔偿。”第四十条规定“任何人被拘押或拘禁后，已受却无罪之判决的，得以法律之规定，向国家请求赔偿。”这些规定扩大了日本《刑事补偿法》的赔偿范围，开创了新一代的刑事补偿制度。

世界各国国家赔偿制度的发展历程中，几乎都遵循着相同的规律，那就是司法赔偿责任的范围不断扩大，而国家豁免的范围相应缩小。

四、完善我国司法赔偿制度的构想

1、取消司法机关对其行为是否违法自行确认程序。

赔偿请求人要求司法机关进行司法赔偿不需要赔偿义务机关以及其上级机关进行违法确认，将《国家赔偿法》第二十条第一款、第二款取消。明确规定：赔偿请求人认为赔偿义务机关的行为违法，就可以直接要求赔偿义务机关进行司法赔偿。对司法机关的行为是否违法在进入司法赔偿程序后确定。

2、建立司法赔偿案件听证程序。

在我国目前要实现司法赔偿程序的司法化还存在一定的困难，主要原因在于：赔偿义务机关作被告的问题。从实际情况看，公安机关作被告已经不成问题，人民法院在目前尚不能作被告，最大的问题是检察机关作被告的问题，这是一个体制上的盲点。但为使司法赔偿程序公开，我们目前可以建立司法赔偿案件听证程序，当事人可以在听证程序上充分发表自己的意见，赔偿请求人可与赔偿义务机关质证、辩论，以充分保障赔偿请求人的诉讼权。

3、司法赔偿标准应参照民事赔偿标准。

行使侦查、检察、审判和监狱管理职权的机关工作人员在行使职权过程中违法侵权行为与公民、法人和其他组织违法侵权行为同样是违法行为，对其产生的后果应承担相同的法律责任，即使是国家也不能搞特权。国家司法赔偿的标准应当参照民事赔偿的标准。这样司法赔偿就应该赔偿赔偿请求人可得利益损失，也应该赔偿赔偿请求人所受到的精神损失。

4、扩大司法赔偿的范围。

错误采取监视居住和错误采取取保候审等强制措施，对公民人身自由的限制和公民社会名誉的影响在某些情况下并不低于被错误刑拘所造成的损害程度。应将错误监视居住，错误取保候审列入国家赔偿范围。民事、行政诉讼中，人民法院的错误判决，通过执行回转制度，在一定期限内不能使当事人受到的损害得到赔偿的，应由国家承担先行赔偿责任。国家立法机关在划分国家司法赔偿范围问题上，不能只考虑国家财政的负担能力，而不顾及维护公民的合法权益，否则，《国家赔偿法》就极有可能成为某些滥用司法权力，侵犯公民合法权益行为的“保护伞”。显然这是违背《国家赔偿法》的立法宗旨和立法初衷的⑤。

5、修改免责条款。

①将《国家赔偿法》第十七条第一款第一项“因公民自己做虚假陈述，或者伪造其他有罪证据被羁押或者被判处刑罚的”的免责条款修改为“因公民自己主动做虚假陈述，或者主动伪造其他有罪证据被羁押或者被判处刑罚的”。并规定证明公民自己主动做虚假陈述，或者主动伪造其他有罪证据以及公民自伤、自残行为的举证责任，由赔偿义务机关承担。

②将《国家赔偿法》第十七条第一款第六项“法律规定的其他情形”的免责条款取消。

6、具体规定共同赔偿义务机关。

我国《国家赔偿法》第十九条第一款规定：“行使国家侦查、检察、审判、监狱管理职权的机关及其工作人员在行使职权时侵犯公民，法人和其他组织的合法权益造成损害的，该机关为赔偿义务机关”，对于这一确认刑事赔偿义务机关的基本条款，我们有理由进一步理解为：行使国家侦查、检察、审判、监狱管理职权的机关及其工作人员在行使职权时，在同案诉讼程序中对同一没有犯罪事实的人连贯或不连贯地侵权并造成损害的，这些机关为共同赔偿义务机关⑥。但有的同志认为应该对《国家赔偿法》第十九条规定逐条理解，只有一种存在共同赔偿义务机关的情形，即该条第四款中的部分规定，规定了共同赔偿义务机关的情形，对该第十九条规定只所以造成有两种理解是因为该条规定用语不明确，规定不具体，因此，应修改国家赔偿法中关于共同赔偿义务机关的规定。具体规定司法赔偿制度在各种情形下的共同赔偿义务机关。以避免赔偿义务机关相互扯皮推诿，增加赔偿工作量。

7、明确共同赔偿义务机关的赔偿责任承担。

关于共同赔偿义务机关的赔偿责任承担问题，有学者主张“共同侵权机关平均负担原则”，“对于共同侵权的责任，应由有关机关均等承担。”⑦这种观点没有区分好各共同赔偿义务机关赔偿责任的质和量，在实践上也行不通。根据共同赔偿义务机关的概念，构成要件和基本类型，区分共同赔偿义务机关的赔偿责任应重视连带责任原则，职权范围原则，行为责任相应原则，根据以上三个原则，在国家赔偿法中应增加各种情形下的共同赔偿义务机关赔偿责任承担的规定，以利于赔偿请求人及时全面地依法取得赔偿。

8、加大司法赔偿决定的执行力度。

国务院颁布的《国家赔偿费用管理办法》，目前没有得到贯彻执行，赔偿义务机关在对赔偿请求人进行司法赔偿后，根本从国家财政上领不到赔偿金，因此，赔偿义务机关往往想方设法对已做出赔偿决定的司法赔偿案件不予履行。而我国国家赔偿法对司法赔偿决定是否能够由人民法院强制执行规定的很不明确，使很大一部分赔偿请求人误认为，司法赔偿案件不能申请强制执行。因此，在司法赔偿制度中应明确规定：①赔偿义务机关对赔偿请求人进行司法赔偿后，地方财政部分应及时拨付赔偿金。②对司法赔偿决定可按行政赔偿案件中的执行程序，申请人民法院强制执行。

以上是笔者结合我国司法赔偿实践，对司法赔偿制度存在的问题予以的论述。总的来说，司法赔偿制度的建立。对于我们这个拥有几千年封建历史的泱泱大国来说，饱含了历史实践的沧桑与国家立法的艰辛。司法赔偿制度的完善必将对国家的文明进步起到积极作用。诚然，我国司法赔偿制度的完善及发展，还有很长很长的路要走。

注释：

①田遥主编：《国家赔偿法学》 南海出版公司 2001年9月版 第138页

②廖海：《中外国家赔偿制度之比较》载于《法学评论》 1996年第4期第43页

③马献创：《国家赔偿中的热点问题》载于《公民与法》总第7期第7页

④罗明举：《贯彻实施国家赔偿几个问题的探讨》载于《法学评论》1996年第1期第71页

⑤周勇：《论国家侵权赔偿和国家刑事赔偿管辖冲突与立法完善》载于《中国律师》总第139期第77页

⑥袁文进、吴海龙：《略论共同赔偿义务机关的确认及赔偿责任的分担》载于《法学评论》1996年第4期第33页

⑦罗明举：《贯彻实施国家赔偿几个问题的探讨》载于《法学评论》1996年第1期第71页