走有中国特色的现代审计之路

随着我国社会经济的发展和审计工作自身的进步，政府审计的发展正在发生战略性转变，我国审计机关已经走上具有中国特色的现代审计之路。在审计署的正确领导和大力倡导下，审计工作近年来开始由传统审计向现代审计转型。特别是地处我国改革开放前沿地带和较发达地区的审计机关，如深圳市审计局，经过多年的探索和实践，现代审计的发展轨迹已清晰可辨，在开拓审计业务、审计管理改进等方面取得了较好的进展，演绎了具有中国特色的现代审计的发展过程。

一、开拓创新审计业务，走有中国特色的绩效审计之路

发达国家的审计类型构成，由传统的财务收支审计为主发展到以效益审计为主，并成为现代审计的主要特征。2003年7月，国家审计署制定了《审计署2003至2007年审计工作发展规划》，提出实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计份量，到2007年投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。与发达国家的现代审计相比，我国审计业务提出了传统审计与效益审计均衡发展的工作目标。遵循这一发展思路，深圳市审计局坚持务实创新，开拓审计业务，在全国率先开展了政府绩效审计，逐步形成了以绩效审计为主导，预算执行审计、政府投资审计、经济责任审计、金融和国企审计一起推进的审计业务格局。从2002年组织实施国内第一个独立的绩效审计项目以来，深圳市审计局至2006年底累计完成35个独立类型的绩效审计项目，加上结合型的绩效审计项目，整个绩效审计工作量已占到二分之一。在深圳市审计局的指导下，深圳市属六个区的审计局至2006年也组织实施了42个独立类型的绩效审计项目。政府绩效审计在审查财政财务收支真实、合法的基础上，通过检查财政资金和公共资源运用的节约、效率和效果，反映管理和制度方面存在的问题，提出改进意见和建议，开创了深圳审计工作的新局面。2005年11月，审计署李金华审计长考察调研深圳绩效审计工作时，认为深圳市审计局在效益审计方面为全国做出了榜样，探索了一条有中国特色的绩效审计的路子。

2006年9月，审计署根据《国民经济和社会发展第十一个五年规划》对原规划内容进行了充实，制定了《审计署2006至2010年审计工作发展规划》，提出了全面推进效益审计，到2010年初步建立起适合中国国情的效益审计方法体系的工作目标，具有中国特色的绩效审计之路有了更为明确的内涵。结合深圳的实践经验，有中国特色的绩效审计具有如下特征：一是实施独立类型的绩效审计项目。目前，全国已普遍开展效益审计，省级以上审计机关在效益审计方面投入的力量将近40%，但总体上看还处于起步阶段，独立类型的效益审计占少数，与现行的财政财务收支审计或其他审计类型相结合的效益审计占多数。只有效益审计发展成为一种独立的审计类型，审计业务才能更靠近现代审计。二是具有立法支持。深圳作为一个已经发展了二十多年的经济特区，为开展绩效审计提供了较为有利的经济、政治和社会环境，也提供了较好的立法支持，深圳市人大常委会先后出台了《深圳经济特区审计监督条例》（2001年6月1日起施行）、《深圳经济特区政府投资项目审计监督条例》（2004年10月1日起施行）、《关于进一步加强审计监督工作的决定》（自公布之日2005年9月27日起施行），对绩效审计分别做了具体规定。有了地方法规作为依据并加以约束，绩效审计逐步成为深圳市审计机关经常性的审计任务。在全国性法规未出台的情况下，各地审计机关应积极争取地方立法支持。三是形成绩效审计操作规范。经过近六年的探索和实践，深圳绩效审计逐步走向规范。在审计选项上，采取重要性、实效性、可行性原则，建立了绩效审计项目库，探索推行滚动式项目计划管理。在审计实施方面，抓住审计评价这一关键环节，采用指导性标准、技术性标准、经济性标准等进行绩效评价。在审计报告方面，制定了单项审计报告和综合审计报告的写作规范，建立了报告撰写、复核、领导审批的责任制。随着各地审计机关全面推进效益审计，有关的操作规范将得到进一步完善。

二、完善审计整改机制，探索审计监督取得实效之路

根据《审计法》的规定，审计整改不仅包括被审计单位落实审计意见、执行审计决定的工作，而且包括了审计机关和其他监督机关督促被审计单位整改、报告整改情况的工作。修订的《审计法》正式实施前后，全国各地政府和审计机关在强调审计整改工作重要性的同时，积极探索审计监督取得实效的路子。其中，深圳市近年来逐步形成了较为完善的审计整改机制，取得了较好的成效。一是加强审计整改法制建设。2005年9月，深圳市人大常委会审议通过了《关于进一步加强审计监督工作的决定》（以下简称《决定》），成为深圳市加强审计整改的重要法规。二是建立审计整改联动机制。深圳市通过出台《关于在全市掀起“责任风暴”实施“治庸计划”加强执行力建设的决定》和相关实施意见（合称“1＋6”文件）、建立行政监督联席会议制度，完善了以审计、监察机关为主体的审计整改联动机制。从2005年以来，深圳市审计局负责抓好审计整改跟踪和被审计单位整改成效评估，深圳市监察局负责对审计发现问题进行责任调查和责任追究，分头汇总报告年度预算执行及其他财政收支审计、国土基金审计、绩效审计发现问题的整改和责任追究情况，形成了审计整改和责任追究的合力。三是建立审计整改审议机制。按照《决定》的要求，深圳市人大常委会每年定期审议市政府关于年度预算执行及其他财政收支审计、国土基金审计、绩效审计发现问题的整改情况，听取市政府分管市领导和部门负责人的报告，就审计整改结果提出审议意见，使审计整改进一步落到实处。通过完善审计整改机制，各被审计单位比往年更加重视审计整改工作，深圳市的审计整改成效获得社会各方好评，推动审计工作取得了实效。四是完善审计结果公告制度。深圳市走向现代审计的一个显著特点是能及时公开审计结果，进一步推动被审计单位加强整改。2002年首例绩效审计结果在市人大常委会审议期间便在新闻媒体上公开。从2003年开始，绩效审计工作报告和市人大常委会计划预算委员会的初审报告在媒体上全文公开。2005年，深圳市审计局正式实施审计结果公告制度，专门召开新闻通报会8个绩效审计项目的审计结果。至2006年，深圳市审计局共了38份审计结果公告。

三、全面加强审计管理，加快审计工作现代化进程

现代审计的内涵是审计工作的现代化。总理指出：审计工作现代化不仅包括信息化，还包括先进的思想观念、组织管理和方法手段。审计工作的现代化，很大程度上是审计管理的现代化，要求在审计思想观念、组织管理、审计信息化等方面和现代审计接轨。因此，走有中国特色的现代审计之路，要加强审计工作现代化建设，实现审计管理的现代化。

审计管理涉及面很广，审计署在总结二十年审计工作经验时提出，要以人为本，高度重视审计队伍建设；要以法治审，大力加强审计法制建设；要以技相长，积极推进审计技术方法建设，从“人、法、技”三方面提出了加强审计管理的思路。深圳市审计局这些年来在加强审计管理方面也做了一些尝试，形成了自己的管理特色。一是科学整合审计资源。根据审计工作发展需要扩大了机构，成立了两个副局级的政府投资审计和经济责任审计专业局，增加了编制，分批分类面向全国招考了40多名公务员，其中大多数是有高中级职称的业务骨干，一半以上是工程、金融、法律、计算机、经济管理专业人员，充实了审计队伍，改善了人才结构；坚持以人为本，用科学化、民主化的方式选拔干部，提拔了一大批中青年干部担任领导职务，实行了处室负责人和下属人员双向选择制度，调动了大家的积极性，建立了一种具有活力和效率的用人机制。二是加强审计项目管理。每年的审计业务管理特别强调和注重选择项目、制定计划，使年度审计工作目标更明确、重点更突出、成果更显著；同时按照《审计机关审计项目质量控制办法（试行）》，制定审计项目作业流程和审计组管理办法，把加强和改进审计业务管理落实到每一个审计项目、每一个审计组。近年来，每年初还对上一年度完成的审计项目实施情况进行时效和成本分析，及时发现审计管理中存在的问题并加以改进。三是推进审计信息化建设。近年来强力推进审计信息化建设，建成启用“金审工程”OA和AO系统，深圳市“金审工程”也列入了“深圳市电子政务十一五规划”；全面开展计算机审计，采取由计算机专业人员和审计业务人员共同组成审计组的做法，审计效率和质量明显提高。加快审计工作现代化是一个系统工程，深圳在审计管理方面的改进，是全国各地审计机关在这方面工作成效的缩影。我国的审计工作尚处于社会主义审计事业发展的初级阶段，各方面离现代审计的要求仍有较大的差距，今后需要继续研究和探索。

（作者单位：深圳市审计局）