基于旧城改造的新型城市建设探讨

时间:2022-08-05 02:30:02

基于旧城改造的新型城市建设探讨

【摘 要】随着我国国民经济的快速发展,城镇化建设进程进一步加快,旧城改造在城镇化建设中日趋普遍和重要。本文作者结合自身工作经验,通过对温州市20多年旧城改造的实践进行分析和探讨,对同行业具有一定的启示作用。

【关键词】旧城改造;实践;启示

引言

快速发展的新型城镇化成为我国经济增长和社会发展的强大引擎,既造就了大批规模适中,特色鲜明,环境宜居的新城镇,也让我国许多老城市旧貌变新颜,焕发新活力。在城镇化发展历程上,纵观我国各城镇的成功经验,都是新城开发和旧城改造默契配合,相得益彰。

1、旧城改造的意义

旧城改造是指局部或整体地、有步骤地改造和更新老城市的全部物质生活环境,以便从根本上改善其劳动、生活服务和休息等条件。既反映城市的发展过程,城市空间规划组织以及建筑和社会福利设施的完善过程,又表示物质成果,反映当时的建筑和福利设施状况。旧城改造是一个不间断的过程,取决于城市的发展方向和速度。

旧城改造是随着城镇化进程下经济和人口素质的快速发展的必然结果,特别目前普遍存在城市建设用地日益紧张的困境,通过旧城改造可以快速释放土地资源,加快城市面貌建设。旧城改造目的是改善人们在一个城市的生产、生活和生态环境,改善人们在城市空间规划组织、建筑以及社会福利设施等,与温州市委、市政府提出建设“三生融合,幸福温州”的精髓是吻合的。

2、温州市旧城改造各阶段实践分析

2.1起步阶段

在改革开放的推动下,温州市领导层下定决心改变温州旧城面貌,于1988年成立了人民路改建工程指挥部,开始了统一规划、统一组织、统一实施的整街区的拆迁改造。由于政府财政无力承担巨额建设费用,利用以政策引投资,用政策管改造,靠政策促发展的思路出台了包括拆迁安置、建筑物规划设计等一系列政策,指挥部代表政府负责指导、监督并负责道路等配套设施建设,通过议标获得开发权的开发商向指挥部缴纳配套设施费或地价款后负责拆迁安置和住宅区的建设,并销售多余房源。1992年,在人民路改造取得初步成果后,市政府又推出胜利路等7条道路及附近街区的改造,各路段分设建设指挥部,同时成立旧城改建工程指挥部,统一领导旧城改造。

该阶段温州旧城改造成绩是显然的,政府通过市场的手段就完成了八条路及周边街区的改造,道路得到了拓宽,周边住宅环境得到了改变,城市面貌焕然一新。改建区的拆迁户借助房改政策都实现了居者有其屋,房屋自有率达100%。此外,政府在这阶段旧城改造中积累了一定的财力,为下一步更大范围的旧城改造及新城开发提供了资本金。

但这轮旧城改造也存在许多不足:一是大量住宅套型偏小,浪费资源。如建筑面积仅30平方左右的小套型占了较大的比例;二是楼栋之间间距过近,许多住宅4层以下常年无阳光照射,影响生活质量;三是大量八层楼房不配置电梯,不符合人性化要求;四是改建区绿化率太低,缺乏休憩、室外活动场所;五是不重视保护历史文化遗产,造成了一定的损失。此外,议标方式获得地块开发权不利于权利的监督,容易滋生腐败。纵观造成以上不足之处的根本原因,都是由于当时旧城改造的指导思想过于急功近利,忽略了社会的长远需求和利益。

2.2成熟阶段

经过第一阶段的旧城改造,地方政府积累了一定的经验和财力,从1997年开始到2010年政府开始转变角色,从过去只负责对旧城改造的监督、指导,转变为旧城改造的建设主体。在拆迁安置政策方面改变了过去仅只有实物安置的做法,推出了货币安置政策,并规定小套型的旧房可选择货币安置或异地外迁安置。在住宅规划指标方面也有了很大的进步,如建造的安置房最小套型从建筑面积30平方提高到60平方,在提高容积率的同时通过优化平面布局来提高绿地率和增加休憩场所。也是从该阶段开始,市政府制订政策对一些具有历史文化价值的建筑物和区域进行保护和修缮式改造。此外,旧城改造土地出让开始尝试公开的招挂拍,规范了土地出让程序,有效地堵住了土地出让领域腐败的漏洞,消除了市场不公平竞争。

该阶段也存在不足之处:(1)由于政府充当开发商角色,既当教练、裁判,又当运动员,缺乏竞争意识和必要的监督,体制僵化,旧城改造问题和矛盾激增,工作推进缓慢。(2)由于各指挥部政出多头,资源配置分散,资产利用率低,忽视投资“三平衡”原则,重投资,轻产出,重项目,轻测算,重工程,轻安置,项目立项不能量力而行,许多工程资金投入远超概算,使地方财政背上了巨额债务,陷入不能自拔的境地。(3)利用市场调节功能而出台的政策是一把双刃剑,如旧城改造所实施的货币安置政策以及土地出让招挂拍政策一方面能快速推进改造进度,增加财政收入并有效遏制腐败,另一方面也能推动房价上涨。(4)城市的环境,公共服务设施的投入仍显欠缺,如公园建设、河道治理、文体设施等的投入都明显不足,一些城乡结合部,城中村区域仍然旧房破屋成片,脏乱差现象严重,毋须加大投入。

2.3创新阶段

从2010年开始,温州市撤销了城区各主要建设指挥部,重组整合成立企业化经营的城投集团,地方财政也同城市建设主体切割,不再充当城市建设的提款机,是城建体制政企分开的重大举措。城投集团具有投资融资、拆迁征地、开发建设、国资经营管理等职能,自主经营、自我平衡、自负盈亏。政府通过委托城投集团代建的方式,进行城市建设,旧城改造,根据温州市委、市府关于建设“三生融合,幸福温州”的指导思想,新阶段将以建设美丽温州、特色温州、文明温州、和谐温州为目标,城市建设,旧城改造重点将转向优化基础设施建设、治理美化环境和“城中村”改造,提高城市的品位和档次。 特别“城中村”区域通常公共设施落后,违章建筑多,居住条件简陋,环境卫生差,社会治安相对混乱。对这些区域进行改造,除了有不同的拆迁安置政策之外,还要进行部分土地征收,还要对一些历史遗留问题进行处理。温州的做法是:推动当地的区、街道政府作为责任主体,包干推进,城投集团在业务上指导、帮助。为解决“城中村”改造资金缺乏的问题,考虑灵活运用保障房政策进行融资,同时,采取措施引导民间资金投入“城中村”改造,如债券融资、股权融资、BT融资等方式。最近,温州市鹿城区人民政府先后同中铝国际、中国建筑国际集团签订了80亿和56亿“城中村”改造的BT融资建设协议,就是一个大突破。如今,温州城投集团正在有序转型中,“城中村”改造也在逐步推进,温州旧城改造和城市建设正引来一个崭新的阶段。

3、温州旧城改造实践的启示

从温州旧城改造的实践看,经历了起步阶段的盲目推进,急功近利,成熟阶段的政府主导,背负大建设大开发的包袱,再到现阶段利用市场杠杆撬起整个温州旧改的创新机制,笔者得出几点启示:

(1)旧城改造必须准确定位。准确定位就是要把一个城市改造成怎样的城市,如山水城市、宜居城市、历史文化城市等等。定位既要有前瞻性,又要符合城市的自身特点,如温州是一个城区内有山有水的城市,理应定位为山水城市、花园城市,因而在旧城改造中要做足山水文章。

(2)旧城改造要避免政企不分,职责不明。政企之间要各施其责,政府要避免过多的行政干预。政企不分往往导致旧城改造效率低下,资源浪费,也容易造成假大空的“面子工程”,“首长工程”,也不利于反腐倡廉。

(3)旧城改造既要让市场这只“无形之手”发挥调节作用,又要让政府这只“有形之手”适当进行调控。任何资本都有趋利的本性,政府既要制定规则吸引社会各种资金进入旧城改造领域,又要及时调控社会资金炒作房价,制造经济泡沫。

(4)旧城改造必须进行“三平衡”测算,即房源平衡、资金平衡、投入产出平衡,做到量力而行,不盲目上项目,不随意改项目,不片面追求投资额(率),严格控制资产负债率,防范金融风险。

4、结语

旧城改造是一个不间断的过程,是一个不断改进,不断完善的过程。在快速城镇化建设进程中,应通过旧城改造的准确定位,充分调动各部门积极性,以及通过“无形之手”和“有形之手”的调节和调控,确保项目不断完善,让旧城改造成为提高经济和社会效益的有力手段。

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