我国食品安全管理的制度缺失及完善

食品安全关系到老百姓的切身利益和社会的和谐稳定。近年来我国食品安全事件频发，严重威胁公众的健康和生活，给社会造成了极大的恐慌。究其原因，这是与我国食品安全管理制度存在的缺陷和漏洞分不开的。如何创新和完善现行食品安全管理体制，对食品安全进行及时有效的管理，已经成为我国公共管理的重要课题。

一、完善食品安全监管制度

1.建立符合国情的监管体制和运作机制

当前，我国食品安全监管实行分段管理模式，农业、工商、环保、质检、卫生各管一段。这种管理模式由于分工和责任不明确，容易造成政出多门、相互冲突、效率低下的局面：事前监督相互指望，形成交叉模糊地带和管理空档；一旦发生食品安全事件，又互相推诿；有些环节，同时有好几个部门在管，而有些环节却没有一个部门管。并且，部门之间的协调配合以及各自的部门利益都会影响整个食品监管体系的有效运转。[1]因此，应本着“统一、精简、高效”的原则，积极推进食品安全管理体制改革，进一步理顺管理体制，优化行政部门设置和职能分工，尽量避免交叉和重复，提高管理效率。在着眼于国情和食品链特点的基础上，建立全国统一的跨部门的食品安全管理机构，统一组织、协调、管理与食品有关的全部工作，防止各部门因自身利益及专业偏见而导致政策混乱，为处理部门之间的权限纠纷提供一个各方都共同认同和接受的规则体系。通过协调一致的立法、监控、检测、执法、科研、教育等，对“从农田到餐桌”的各个环节进行有效的管理。同时，进一步理顺管理体制，优化行政部门设置和职能分工。

2.完善食品安全标准体系

目前，我国的食品标准，无论与食品安全形势的实际需求，还是与国际食品安全基本标准相比，都存在较大差距。有些标准长期不变，有些标准与国际标准差别过大，如我国乳品标准就曾被批评为是“世界最差标准”。食品安全标准体系应该适时更新食品安全标准，增加食品安全种类，加大对目标企业安全标准的研究，尽快全面地与国际接轨，进一步消除食品安全标准多、乱、旧的现象。

3.加强食品准入和召回、销毁制度

加强食品准入制度，从源头抓起，对食品进入市场进行审查，杜绝假冒伪劣食品进入市场。对于要进入市场并且检验合格、符合生产获证范围的产品，必须加印(贴)准入标志，否则不得进入市场。同时加强食品销毁和召回制度，及时从市场和消费者手中召回缺陷食品，予以更换、赔偿，以防止危害发生或扩大。

4.倡导企业自我管制和第三方管制

激励企业自我管制，是成熟市场经济发展趋势，有助于降低政府监管成本。第三方作为公共经济主体之一，主要包括志愿团体、社会组织或民间协会等。第三方在向社会提供公共产品和公共服务方面有自己独特的优势，比如贴近基层、灵活、效率、专业等。在食品安全方面，可以考虑确立社会中介组织的法律地位，赋予其部分公共管理职能，为消费者提供信息服务，对生产销售者进行社会监督，进行安全风险评估。

二、完善食品安全信息公开制度

目前食品领域信息化程度还不高，信息技术和信息体系还不发达，缺乏先进的信息管理手段和方便的信息共享途径，尚未形成从农田到餐桌的食品安全生产和监控体系。而且，新闻媒体在食品安全监督中失语现象严重，报道滞后，尤其是数量众多的地市级媒体在食品安全事件中往往没有积极作为。

1、保持快速、畅通的食品安全信息公开渠道

食品安全管理部门要坚持以主动公开为主体、以申请公开为补充，建立规范化、日常性的信息制度和平台，保证信息公开渠道畅通运行。通过电子政务、新闻会、广播、电视等便于公众知晓的方式向公众提供准确、及时、客观的食品安全信息，使公众第一时间了解食品安全问题是什么、如何发生、对人体健康有何影响、相关部门如何处置、结果如何等信息。从信息源来看，食品安全信息至少包括食品的来源、评价依据、结论等基本内容，食品监督检查信息至少包括产品名称、生产企业、产品批号以及存在食品安全问题的具体项目等内容。具体包括：（1）重点食品安全信息；（2）食品企业信息；（3）食品安全趋势信息；（4）食品安全警示信息；（5）放心食品公示；（6）相关新闻通告；（7）管理部门政务公开；（8）相关法律法规及政策。（9）问题食品曝光台（投诉举报服务）。

2.建立食品安全信息的交流与反馈机制

在食品安全监管过程中，职能部门要了解其公开的食品安全信息是否全面，能否符合公众需求，就要靠公众的评价和信息公开的效果来检验。信息反馈就是在经济系统正常运行中，将各种指令（决策）的执行情况返送给有关管理部门和领导者（即决策者），便于作出新的指令。食品安全管理部门可以通过召开座谈会、印发调查问卷、设置意见登记簿等方式来获取公众对食品安全信息的反馈。通过建立食品安全信息交流与反馈机制，食品安全管理部门可以进一步了解市场和社会对食品安全信息的需求与消费者的心理，从而调整内容，改进服务形式，拓宽渠道，使更多公众能够以快捷便利的方式获取所需的食品安全信息。

3.鼓励新闻媒体积极参与监督工作

在食品安全事件中，媒体作为信息的载体与传递者，有着敏锐的洞察力和足够的公众信服力。因此，它在公共危机事件中的社会角色是公共舆论的传播与信息引导者，在引导公众舆论时也有着绝对的优势。当食品安全影响到公众的生命安全时，作为社会信息渠道的新闻媒体应该负责任地及时披露相关信息，切实保障公众知情权并正确引导舆论。政府也要创造宽松有利的环境鼓励新闻媒体开展广泛深入的舆论监督工作，大力支持并且积极配合新闻媒体对食品安全案件的调查和报道，使之更好地发挥舆论监督导向作用。

三、完善食品安全事件赔偿制度

目前，我国食品安全事件的赔偿制度还存在不少缺陷，比如处罚过轻，处罚远低于违法收益，因此惩罚性赔偿不能充分发挥其真正作用。又如，对食品安全事件的赔偿诉讼，我国实行的仍然是谁主张谁举证的原则，然而消费者举证证明食品不符合安全标准颇有难度。

1.加大处罚力度，完善食品消费惩罚性赔偿

应当加大对食品安全违法行为的处罚力度，如对违法者追究刑事责任、处以高额罚款等。提高违法者的违法成本，使其不敢轻易以身试法。例如美国法律规定，无论金额大小，只要有制假或售假的行为就构成犯罪，处以25万美元以上100万美元以下罚款，并处5年以上监禁。由于制裁措施严厉，违法成本很高，经营者不敢轻易以身试法。

2.食品安全诉讼确立举证责任倒置原则

由于食品安全标准复杂、检验成本高、专业性强等原因，消费者对举证往往力不从心。《食品安全法》第 4 章食品生产经营专门规定了食品生产经营者的责任和义务，相比之下，食品生产经营者距离其履行法定义务的证据最近，因而应当承担证明自己履行了法定义务的责任。

3.建立食品安全事故国家先行赔偿制度

在重大食品安全问题引发的纠纷中，消费者往往处于弱势。国家先行赔偿，首先让权益受损的消费者得到赔偿和补偿，而后由政府部门依法向责任厂商追偿，并依情节轻重，进行处罚。这样既可大大减少问题食品的诉讼率，也能够有效改善受害者在赔偿问题上所面临的久拖不决的被动局面。三鹿奶粉事件中政府曾先行垫付医疗费用并实施救助，最快速度、最大程度解决了受害者的经济压力，充分体现了一个国家的能力和对人民的关怀，取得了良好的社会效果和示范效应。

在国家先行赔偿制度建立的同时，应考虑设立食品安全行业赔偿基金，对那些在食品安全方面存在高风险的行业，由行业内企业出资建立赔偿基金，同时广泛吸收社会捐助以及相关企业的投入，作为国家实施先行赔偿的主要资金来源。

四、完善食品安全管理行政问责制度

在食品安全管理中，严重影响管理绩效、极大损害政府公信力的问题是食品安全管理相关、机构及人员不作为或执法不严，甚至存在“养鱼执法”或“钓鱼执法”现象。而目前我国相关的问责制度相当缺失，如立法缺位、问责前提条件不明确、随意性较大、适用范围偏狭窄、责任形式不具体等，导致对行政不作为或执法不严难以追责。

1.完善食品安全管理行政问责制法律及其配套制度

一方面，健全行政问责制立法。要加快《行政问责法》的立法进度，并在该法中明确列出食品安全管理行政问责的相关法律规定，厘清食品安全管理行政问责的主体、客体、标准、方式、程序、救济等。另一方面，完善行政问责制配套制度。包括：（1）建立和完善政府和公共组织绩效评估制度，特别是通过评估公共政策的执行标准、执行程序、执行时效，为食品安全管理行政问责提供可依据的科学标准。（2）制定食品安全管理责任人惩处后的行政救济条例。建立“问责干部”复出任用的科学机制，重点设计复出职位、复出条件和复出程序，并与现有的制度规定相衔接，充分尊重公民在官员复出任用中的民利。通过程序的规范，保障人民群众的知情权、表达权、参与权和监督权在整个复出任用中的实现。

2.明确食品安全管理行政问责运行机制

一是明确问责主体权限，强化异体问责作用。加强媒体问责力度，保证媒体问责的客观性。促使公民参与问责，构建公民参与监督问责的制度平台。二是明确问责客体责任层次。根据突发食品安全事件危害大小、影响程度、责任机关及责任人的级别对各级别问责进行相应的规范，建立食品安全行政问责层级体系。三是引进行政首长问责制。对后果严重、社会影响较大的食品安全事件可引进行政首长问责制。依靠行政首长的权威建立多元一体的矩阵式多部门联合监管体系和部门联动的快速反应机制，并将食品安全责任纳入其绩效评价和绩效管理系统。

3.构建全社会性的行政问责文化

核心是破除“官本位”思想，建立以“民为本”思想为核心的新政治道德。即树立法治观念，形成依法问责的行政问责文化，破除行政问责过程中的“权力崇拜”文化。一方面要提升公务员的公共道德、职业道德水平和业务水平，深化其对行政问责制的认识；另一方面要提升公众参与行政问责的积极性，使全社会形成一种健康、向上、民主的行政问责文化氛围。

五、结束语

享用安全食品是每个人的基本生存权利，食品安全监管是政府及社会义不容辞的责任。但是近年来，我国食品安全事件频现，严重侵害了消费者的合法权益，给消费者的身心健康造成了巨大伤害，也大大影响了政府的公信力。虽然，我国的食品安全监管制度在不断地完善，并且已经取得了很大的进步，但仍存在不少问题，完善我国食品安全监管仍然任重道远。我们相信，在不断总结经验教训和借鉴国际先进技术和管理经验的基础上，经过全社会的共同努力，我国的食品安全监管制度定会更加完善。

(西华师范大学商学院；西华师范大学后勤产业集团 )