我国期货市场监管改革与结构调整

摘要：我国期货市场监管体制是一种行政管制性体制，不仅容易导致监管者与被监管者的关系割裂，而且会导致改革动力不足，使期货市场发展面临“有数量、缺质量”的陷阱。现行监管体制的缺陷有其特殊的历史渊源和形成过程，因此，必须从体制的本源和问题的本质入手推动监管改革和结构调整。具体思路是：通过转变监管理念，重塑监管主客体关系；以原则监管为主，兼顾规则监管，进而提升监管效率；通过交易所改制、清算系统集中和发展场外交易市场（OTC），优化市场结构；减少行政性干预和管制，推动期货监管的法治化进程。

关键词：期货市场；监管体制；改革

中图分类号：F822.1 文献标识码：A 文章编号：1007-7685（2013）10-0066-05

我国期货市场服务实体经济的功能始终难以全面发挥，主要源于监管体制改革滞后。推进期货监管体制改革、全面提升市场效率已经成为期货市场跨越“有数量、缺质量”的发展陷阱的必然选择。然而，国内的各种改革意见和政策措施更多侧重的是对既有规章制度的修补和完善。国务院的《十二五服务业规划》仅提出了“完善大宗商品期货和金融期货的品种体系”。中国证监会也多次提出加快推进期货市场的改革和发展，但切人点主要是“品种创新和交易松绑”两个层面，所能见到的改革措施更多地集中在“强化制度建设，丰富品种，扩大规模”、“强化期货公司中介服务能力”、“积极发展专业的机构投资者”、“完善风险预警监测监控和防范化解机制，健全监管政策和制度规则”等方面。对于期货市场监管体制的实质性、全方位改革的迫切性来讲，国内各界始终缺乏对既有体制问题的本源性和深层次探讨。考虑到期货市场的可持续发展和国际化要求，关于期货市场监管的改革重点已经不能再简单地局限在增加品种和完善规章制度方面，而是监管主体是否有意愿、有勇气放弃长期形成的管制思想和行政监管方法，从体制改革与结构重塑人手，确立弃旧图新、放眼世界的整体改革方略，制定能赋予市场组织方与交易方发展权和创新力的监管法规体系。

一、我国期货市场管制性监管的历史渊源与形成过程

（一）管制性期货监管的历史渊源

我国现行的期货监管体制是一种行政管制性体制。这种体制的形成有其特殊的历史原因和社会背景。20世纪90年代初，我国期货市场在借鉴美日经验的基础上迅速建立起来。但当时的期货市场也出现了与美国期货市场早期一样的问题——投机过度和混乱无序。由于缺乏行业自律、政府多头管理及经济转轨的复杂性，导致很难实现对期货市场的有效监管。为此，国务院于1993年决定授予新成立不久的中国证监会以期货监管权，开始对期货市场进行第一次清理整顿和结构调整。当时期货市场的监管导向是“规范起步，加强立法，一切经过试验和严格控制”。但在经济过热、多头监管、市场转轨等多重因素作用下，期货市场中的投机行为并没有得到抑制，反而更加愈演愈烈，最终导致1995年“国债327事件”的发生。也正是以“国债327事件”为代表的一系列大型风险事件，对我国期货市场的监管思想和监管体制的最终形成产生了决定性和持久性的影响。

评价“国债327事件”对现行期货监管体制形成的具体影响，必须首先考虑当时的社会思潮。在期货市场建立初期，整个知识界和政府部门出现了新旧思想的激烈交锋，对“期货市场”的认识存在严重分歧。尽管改革思想赢得了市场发展的推动权，促进了期货市场的建立，但保守思想在期货市场监管体制的构筑方面施加了很大影响。“国债327事件”后，社会保守思想对期货市场完全持排斥甚至蔑视态度，其要求对期货市场进行严格管制的思想直接影响了最高决策层的政策制定。在此背景下，1998年8月国务院下发《关于进一步整顿和规范期货市场的通知》，开始推动更为严厉的第二次清理整顿。这两次期货市场清理整顿虽然遏制了市场上失去理性的投机，但也标志着我国全面依靠行政手段管制期货市场的开始。

（二）现行期货监管体制的最终确立

针对市场盲目发展和法制滞后的问题，我国于1999年出台了《期货交易管理暂行条例》，中国证监会也相应了配套监管措施。这些监管举措对期货市场发展和监管体制改革具有里程碑式的意义，为提升期货市场监管能力、强化市场风险管理、巩固期货市场清理整顿成果等提供了有力的保障，并为后来期货市场的健康发展奠定了制度基础。但是，也有人提出客观批评，认为“我国期货市场与立法之间的关系与世界期货市场的发展方向正好相反……管制过度已成为期货市场发展的最大障碍。”更为严重的是，长期实行严厉的市场管制给期货监管体制的未来改革制造了障碍。因为行政管制强化了监管者对市场的直接干预力度，使监管者的监管权力得到大幅提升。在保守的社会思潮仍有市场和监管者加强自身权力保护的情况下，监管者逐渐形成了“担心风险一依赖管制、强化管制”的监管思路。当权力日益强化和集中后，监管主体宁愿加强管制也不愿放权的取向，就成为我国期货监管体制的一大弊端和全面深入推进改革的障碍。

进入21世纪后，我国期货市场监管体制在架构设计和法律规范方面均得到全面的改进和创新。在架构方面，我国全面构筑起了由中国证监会、证监会各地派出机构、中国期货业协会、交易所、保证金监控中心共同组成的“三级监管”、“五位一体”的监管体系。在法律规范方面，2007年3月国务院《期货交易管理条例》，证监会随之修改和新制定了一系列监管规章制度，这标志着我国的期货监管体制开始正式成型。正是因为新监管体系产生的制度红利，加之经济高速成长、货币流动性过剩的刺激，我国期货市场的交易量和交易额迅速进入爆炸式增长阶段。然而，这一监管体制所存在的突出问题依然延续甚至在一些范围内强化了对期货市场的干预和管制。

二、我国期货监管体制存在的缺陷与不足

现行期货监管体制最主要的问题是，不仅没有放松对市场交易和市场创新的过多管制，反而在监管体系的层级架构中引入了浓厚的行政色彩。由于现有体制打通了市场管制和行政组织关系之间的关联空间，最终导致大市场、大监管和小期货公司、小交易者的“两大两小”割裂现象，在很大程度上束缚了期货市场功能的全面发挥。

（一）行政组织关系与市场管制的结合使改革动力不足

“五位一体”的监管体系塑造了我国期货市场的大监管特点，对于防范和控制市场风险起到极为重要的保障作用。但其突出问题是证监会、证监会派出机构、期货业协会、期货交易所和保证金监管中心的一体化监管体系中，内含了较多的直接或间接的行政组织关系。在这种监管体制中，不仅没有放弃对市场主体严格管制的传统做法，反而在组织体系上为市场管制提供了更多便利。因此，现有期货监管体制虽然对狂热的投机行为具有很强的震慑力和控制力，但长期实行必然会产生越来越强的负面效应，既会使管制成为确保监管便利和监管成效的必然选择，又会使其具有越来越强的制度惯性，导致监管实践演变为“对市场风险的‘唯’稳管理”，甚至是“对‘不听话者’的严格管制”。在这种体制下，既然风险可以有效地通过行政化的市场管制得以完全遏制，监管体系也就不需要面对市场环境变差和风险事件引发的广泛质疑。这导致监管体系内很难有锐意进取的改革精神和改革动力，也就无法制定和推出实质性、全方位的改革方略。从我国期货市场现有的各项改革政策看，实际上只是一种体制内的修补，是一种被动应对市场发展需求的制度供给，并不是真正意义上的自上而下的系统性的主动改革。正是因为不能系统地推进全方位的体制改革，加快优化市场的层级关系与制度结构，我国期货市场近些年并没有因为品种增加、交易活跃和风险降低而全面发挥其应有功能，反而日趋陷入“有数量、缺质量”的发展陷阱。

（二）监管者与被监管者的关系出现割裂

依托人事任命权掌控监管体系的机制，在打造“大监管”格局的同时，也导致被监管者的弱势地位，以及市场创新能力不足和发展空问狭小等问题，进而引发新的监管矛盾。如，《期货交易管理条例》规定“期货交易所的负责人由国务院期货监督管理机构任免”，这直接使期货交易所丧失了独立地位，并在一定意义上成为监管机构的直属部门。由于期货交易所不再是一个真正意义上的会员制机构（更不是公司制），所以很容易形成交易所对上级监管机构负责，而不对会员发展负责的特殊局面，从而引发会员期货公司的质疑和不满。有研究发现，66%以上的期货公司认为，交易所的业务关系并不平等，公司处于不利地位；55%的公司对交易所的服务不满意。除服务关系外，期货交易所和期货公司的矛盾还体现在利润分配方面。《期货交易管理条例》规定“期货交易所不以营利为目”，因此不应在利润分配中占有绝对优势，应该让利于会员期货公司。但我国的期货公司没有权利从期货市场的快速成长中获得交易所的利润，导致期货市场出现了典型的“富庙穷和尚”现象。数据显示，2011年期货交易所和会员期货公司之间的收入比例是3：1，利润比例更高达4：1。

监管者与被监管者的关系割裂也体现在期货业协会的职能冲突方面。期货业协会本是行业自律组织，但在最高期货监管机构对体制内的人事关系具有绝对控制权和影响力的背景下，期货业协会的应有职能受到潜在职能的牵制：一方面，期货业协会希望努力做好行业自律和服务期货市场发展的工作；另一方面，期货业协会又必须努力配合“行政领导意志”，充当行政性监管的具体组织者和执行者。如果不及早解决这个内在冲突问题，期货业协会的自律监管职能终将受到削弱，并会引发与期货公司之间新的矛盾。

（三）严格的风险管制导致期货交易者结构水平落后

在现代期货市场中，最重要的交易者应该是期货投资基金和套期保值者。但我国的监管体制在试图控制散户投资者投机行为的同时，并没有给各类机构交易者足够的发展空间，使期货市场上的交易者结构水平落后。

首先，套期保值者面临现金流和市场流动性困境。与投机活动管制相矛盾的是，我国期货市场出现了意想不到的投机活跃。2008年后大连商品交易所和郑州商品交易所交易量的年度问增长率变化差异极大，并呈反向关系，说明资金在交易所之间的轮番炒作十分明显。为满足监管层严格防范投机风险的要求，期货交易所在交易和交割规则的设计方面均趋于保守和严厉，结果不仅进一步引发了炒作和投机，还大大束缚了实体经济所需的套期保值交易。如，几乎所有商品期货在交割月前的几个月都开始不断提高保证金。这不仅造成套保企业的现金流紧张，也导致主力合约月份分布日益远期化，使套期保值者不得不面临选择近月合约还是选择远月合约套保的两难困境——选择近月合约会面临市场流动性不足的问题，选择远月合约则会面临基差风险增大的难题。又如，严格的持仓量限制缩小了套期保值者的市场空间；在机构投资者发展明显滞后的情况下，期货交易所为控制市场投机，在2011～2012年强行推行大合约交易，反而导致市场流动性急剧下降，部分期货甚至出现零成交现象。

其次，期货投资基金发展落后。由于担心市场操纵可能引发的巨大风险，监管主体长期以来一直对设立期货投资基金持谨慎态度，并予以严格限制。由于没有对期货投资基金发展进行前瞻性的规划，导致机构投资者发展极为缓慢。长期依靠散户交易，使我国期货市场运行表现出明显的非理性特征。这种非理性特征不仅冲击着期货市场的套期保值功能，也严重削弱了我国商品期货市场价格的国际影响力。尽管我国已经开始探索期货公司的资产管理业务，法人机构持仓比例在部分品种上出现一定的改善性上升，但并不能说明期货机构投资者结构出现了量和质的飞跃。事实上，我国期货市场中做单向趋势交易的投资性机构很少。其中，农产品期货市场是机构投资者发展落后的“重灾区”。由于缺乏机构投资者，我国农产品期货市场换手率很高，且极不稳定，投机气氛极为浓厚。

最后，套利交易制约严重。套利交易作为一种重要的交易手段，与投机、套期保值共同构建了期货市场完整的交易体系。由于交易所对套利尚未进行专门规定，套利头寸要按照投机头寸对待，所以要执行投机头寸限仓制度。而由于套利风险小、收益率低，投资者投入的资金量往往较大，持仓规模也较大，再加上国内远期合约不活跃，套利头寸一般会包括近月合约，因此，套利投资者有时会受到持仓限额的制约。当套利机会有一边出现在交割月时，投资者甚至无法进行套利交易。造成这一问题的原因并不是交易所没有意识到套利的重要性，主要的原因是交易所必须秉承监管体制中严格控制风险的原则，使套利活动受到“以持仓额限制和控制风险的方法”的限制。

这种落后的交易者结构极具危险性，不仅容易促使监管层进一步管制市场以防范投机风险，甚至会导致整个市场的功能弱化和最终衰落。郭晓利、刘岩在研究日本期货监管体制改革的教训后就发现，“产业套保需求不足，机构投资者发展滞后”是导致日本期货市场突然衰落的重要原因。因此，不仅要关注交易者结构扭曲的市场表象，更急需思考造成这一现象的体制原因。

总之，我国监管体制中的市场管制方法和行政管理架构已经紧密地结合在一起，长期实行下去必将导致微观层面的创新力不足和竞争力下降，而仅依靠资金推动的期货市场将缺乏可持续发展的活力。我国期货市场不仅在质的方面难以比肩美国市场，而且在量的方面也受到巴西、印度和俄罗斯等新兴经济国家的挑战。

三、期货市场监管体制改革和结构调整的总体思路

客观地说，现行的期货市场监管体制形成的历史短，积弊不算很深，改革面对的外部阻力并不大。但是，关于改革却面临“说得多、做得慢”、“既没有明确的改革方略，又缺乏具体规则指引”的问题。这导致期货市场服务实体经济发展的宏大目标，日益缺乏能适应市场规律要求的监管体制的有力支撑。在国际竞争日益激烈的形势下，如果不及早推动监管体制改革，我国期货市场将长期沦为发达国家的影子市场，并造成大宗商品定价权旁落、国民财富大量流失和实体经济严重受损等问题。因此，我国亟需深入剖析现有监管体制的不足，抓住市场繁荣、流动性充裕的良好机会，制定严谨的整体改革方略与市场发展规划，加快优化期货市场的层次结构，完善内部联系机制。

（一）转变监管理念，重塑监管主客体关系

我国的期货监管体制改革不应只体现在具体的规章制度和政策调整上，更应是一个自上而下进行变革、调整和适应的系统过程。因此，推进改革必须综合考虑市场创新、交易者活力和国际商品市场竞争的需要，找到问题的症结和突破点。长期的行政化管制使监管者握有监管体制改革的绝对控制力，逐渐成为期货市场发展动力不足的重要原因。因此，能否推进期货监管体制改革主要还是要看监管者是否愿意放弃行政手段和人事任免权，摒弃长期奉行的风险管制思想，确立全新的服务型监管理念。唯有如此，才能适应市场规律要求，合理规范不同监管主体的监管职责范围，修补监管者与被监管者之间业已割裂的关系，提高微观市场组织者和参与者的可持续创新能力。特别是在使期货交易所和期货经营机构真正成为市场创新主体等方面，还有大量的工作要做。

（二）吸取规则监管优点，推进原则监管建设

应借鉴美国的监管经验，在期货监管体系中建立具有灵活性、风险敏感性和全球兼容性的管理机制，以原则监管作为监管体制改革的主要方向，并将传统的规则监管方法作为补充。在具体的监管体系重塑中，可以将以往“超前的事前风险管制”和“对人事关系的控制”转变为加强行业内的财务监管、信息披露、交易风险预警和市场行为的动态监管等。在改革过程中，应着重提高监管人员的业务能力，提高监管机构及时应对风险事件的直接干预能力。为防止监管者在原则监管活动中频繁越位，应在体制内和体制外建立起监督机制。在监管体系内，可以建立常设的监管监督小组，对风险监控活动给予指导和督促。在监管体系外，可以借鉴美国的金融研究办和监管智库体制，建立独立的证券与期货监管研究机构，定期向全国人大和国务院提交监管效率报告。

（三）重塑市场结构，提高市场竞争力

由于我国期货交易所实际上是行政监管的附属物，所以市场规模虽大，但国际竞争力并不强。对此，监管机构应当按照“剥离出一部分，加进去一部分”的思路，尽快优化市场组织体系和运行结构，实现风险管理和效率提升的有机统一。“剥离出一部分”是指积极应对全球期货与金融衍生品清算体系的集中化趋势，剥离出各期货交易所的结算部，建立一个财务制度完善且具有很高信誉度的独立清算体系。这个独立的清算体系应当与期货保证金监控制度结合起来，从而全面提高保证金使用效率和市场监控能力。统一清算体系的组织架构和运行主要由《期货法》或相关条例予以安排。需要注意的是，清算体系的统一和独立不能成为加强管制的手段，应避免其成为最高监管机构新的附属。“加进去～部分”是指在疏导中远期现货市场发展的基础上，顺势推动场外交易市场（OTC）的建立，使其成为期货交易所的新型业务空间，全面提升期货交易所的国际竞争力。应通过简政放权，对期货交易所进行实质性的改制，由交易所自行通过并购形式组织建立OTC市场。考虑到会员制本身具有的历史疑难问题和制度惯性，建议改革一步到位，将交易所改制为公司制。唯有如此，才能建立起不受行政羁绊的微观风险管理体系，使交易所真正具有创新动力和创新能力，有效整合市场组织。

（四）加快法律体系建设，推进监管法治化进程

及早立法不仅有利于期货市场的健康发展，促进公平竞争，避免操纵，保护投资者利益，还有助于在法律层面对期货监管体制的实质性改革予以最终确认。在所有的期货法律法规中，《期货法》居于核心地位，这也是我国期货市场发展和监管法制化研究领域的重大前沿议题。各界对《期货法》讨论已经很广泛和具体。但相关研究忽略了两个体制性问题。一是我国期货监管机构对期货立法具有绝对的影响力和发言权。如果监管主体没有意愿放弃长期秉承的管制思想和行政权力，就很难设计出符合现代市场规律的期货法律体系。二是不受约束、不受监督的监管与法制化的施政理念相悖。《期货法》必须考虑对行政型监管层级架构进行改革的问题，限定监管机构的行政管制权，也要解决监管行为的监督问题，防止监管越位和错位现象发生。对于究竟如何使监管者受到有效监督，怎样才能使监管民意有效传递给期货监管者的监督者等问题，则需要立法机构和学术界继续深入研究和探讨。