社会保障调节收入分配的困难与原因

保障有力且稳定可预期的社会保障制度有助于增强城乡居民的消费信心，从而减少其为防范年老、疾病、失业和贫困等风险所进行的储蓄，一定程度上提高了当期收入的可支付水平。在作用效果上，社会保障对收入分配的影响既有直接显性的也有间接隐性的。社会保险缴费和社会保障待遇支付都直接影响到社会成员的当期收入与支出，直接改变了保障对象的收支水平和收支结构。与此同时，社会保险缴费和社会保障待遇领取在政策范围内享受相应的税收优惠，保障对象在就业、住房、教育等方面能够享受一定的政策照顾，这些社会保障的隐性待遇也应给予关注。在作用机制上，社会保障对收入分配的调节主要有代际公平、代内公平和熨平个人生命周期。社会保障的制度理念是风险共担和扶贫济困，实现形式就是让富人帮助穷人，以及使个人在收入较高时考虑收入较低或无收入时的需要，并使这一理念制度化。基金积累制养老保险不仅在一定程度上熨平了个人生命周期内的收支结构，同时其“多缴多得但相对趋中”的基础养老金计发机制具有代内公平的功效。

当前社会保障调节收入分配的主要问题及其原因

我国现行社会保障制度框架已经初步形成，但仍在不断调整和完善，其暴露出的各种问题也是造成收入分配差距的主要原因之一。

第一，现行社会保障制度碎片化现象严重，造成城乡、群体和区域之间的不公平。现行社会保障制度城乡分割、群体分立和区域分离，从而导致城乡之间、机关事业单位与企业之间、区域之间存在明显的待遇差距，近年来这种差距不但没有缩小，反而有扩大趋势，自然引发不同群体之间的矛盾冲突甚至对立。养老保险方面，城镇职工养老保险和新农保在建构理念和制度模式上完全不同，事业单位养老金的平均替代率约为80%，远高于企业职工养老金的58.5%。

第二，社会保障的实际覆盖面较窄，其对收入分配的调节功能无法充分实现。当前社会保障体系已经实现制度全覆盖，但制度全覆盖并不必然带来实际全覆盖，二者之间可能存在差距。城镇职工养老保险参保率不高的原因是多方面的，困难企业无力参保，个体工商户、灵活就业人员、农民工的参保积极性不高，一方面是由于缴费率过高挫伤了部分适用对象的参保积极性，另一方面是低收入者看重即期收入而忽视远期养老金收入，加上社保经办机构征缴力度有限，致使城镇职工养老保险的参保率远低于政策预期。

第三，各项社会保障的待遇水平偏低，导致其对收入分配的调节能力有限。近年来社会保障待遇水平虽然从纵向比较来看增长较快，但横向比较来看，增长速度优势大大降低。无论是人均养老金水平还是城乡低保标准，都难以满足城乡居民的实际需求。与人均消费支出相比，社会保障待遇的相对水平不升反降，反映出社会保障待遇的相对满足程度在降低。与城镇单位就业人员平均工资相比，城镇基本养老保险月人均养老金水平呈持续下降趋势，从2003年的57.9%降至2009年的47.5%，说明养老金的实际替代率在不断下降，基本养老保险的保障水平处于减弱态势。

第四，社会保障的统筹层次较低，影响区域之间收入分配差距的缩小。统筹层次较低是社会保障功能发挥的重要制约因素，统筹层次低妨碍社会保障关系的转移接续，不利于建立统一的人力资源市场，使得基本保障能力与统筹地区的经济发展水平相联系，经济发展水平高的地区能够提供较为优越的保障待遇，这种待遇差距形成后，发达地区就更不愿意与落后地区实行基金统筹，从而降低了基本保障的互济能力。当前各项社会保障的统筹层次均较低，大多数以地市级统筹为主，甚至部分项目仍为县级统筹，这大大削弱了社会保障对收入分配差距的调节能力。

第五，社会保障制度运行中存在逆向调节现象，造成更大的收入分配不公平。城镇职工基本医疗保险设立起付线和封顶线，制度设计初衷是防止医疗资源的滥用和浪费。但现实情况是，高收入群体能够比较轻松地支付起付线，并享受统筹共付部分的费用补偿优惠;起付线对低收入群体来说却是一笔较高的经济支出，由于无力承担起付线标准以内的费用支出而放弃治疗，更谈不上享受统筹共付部分的费用补偿优惠，使得城镇居民在享受基本医疗保险待遇上出现实质性的差距。在养老金待遇调整上，企业职工主要根据物价水平、社会平均工资等因素来综合调整，调整幅度较小;机关事业单位职工则与在职职工的工资收入水平实行联动，调整幅度较大，从而导致企业与机关事业单位在离退休人员养老金上的差距越来越大。

政策建议

当前城乡社会保障制度已经全面铺开，全社会对健全社会保障制度基本形成共识，公共财政实力增强为制度健全提供经济支撑，部分地方先行先试为制度健全提供实践参考，通过健全社会保障制度调节收入分配的当前时机比较合适。

1.加快推进社会保障制度衔接与整合基于当前制度分割具有很深的背景特征和阶段合理性，综合考虑财政承受能力和社会稳定要求，社会保障制度的衔接与整合必须分阶段、分项目逐次推进，最终实现社会保障制度的整体一致。养老保险方面，第一阶段以制度衔接为主，主要做好城镇职工养老保险、城镇居民养老保险和新农保的衔接，同时将农民工、失地农民等特殊群体的养老保险融合进来;第二阶段以城乡居民养老保险制度整合为主，整合城镇居民养老保险和新型农村社会养老保险，建立城乡居民养老保险，制度模式不变;第三阶段做好城镇企业职工基本养老保险和城乡居民养老保险的衔接，改革社会统筹账户和个人账户，形成第一支柱的国民养老金和第二支柱的基本养老金。医疗保险方面，第一阶段以制度衔接为主，做好城镇职工医保、城镇居民医保和新农合的衔接;第二阶段以城乡居民医疗保险制度整合为主，整合城镇居民医保和新农合，建立城乡居民医疗保险制度，制度模式结合城镇居民医保和新农合的优势;第三阶段整合城镇职工医保和城乡居民医保，形成第一支柱的国民健康保险和第二支柱的补充医疗保险。低保方面，建立城乡居民最低生活保障制度，统一制度模式，同时完善低保标准确定机制，确定统筹层级。

2.切实扩大社会保障实际覆盖面扩大实际覆盖面就是要提高城乡居民的社会保险参保率，提高城乡低保的覆盖人群比重。鉴于城乡各项社会保险制度的发展阶段不一样，应逐步增强社会公众的参保强制性，城镇职工社会保险首当其冲，城乡居民社会保险制度运行成熟后也要转为强制性制度。增强参保强制性的关键是要加强社会公众的参与意识，让更多的社会公众更好地认知和理解社会保障制度，以公众的自发参与来带动社会保险参保率的提高。城乡低保方面，要改变目前“量入为出”的政策实践，按比例确定目标群体的规模，确保目标群体应保尽保，同时逐步提高目标群体的比例。

3.逐步提高社会保障待遇水平待遇水平的高低是衡量社会保障制度成效的关键指标，经济实力和公共财政的不断增强为逐步提高社会保障待遇水平奠定经济基础，相对偏低的保障水平也要求迅速提高待遇水平。我国要建立起基础养老金和城乡低保标准的正常增长机制，基础养老金的增长要与社会平均工资、物价指数等因素挂钩，城乡低保标准的增长要与人均消费支出、物价指数等因素挂钩。社会保障待遇水平提高离不开公共财政的资金支持。首先需要提高各级财政用于社会保障支出的比重，加大对社会保障的支持力度，逐步形成与经济发展水平相适应的社会保障待遇调整机制，重点方向是提高对城镇居民养老保险、新农保、城镇居民医保和新农合的补贴水平，提高城乡居民最低生活保障标准。其次需要建立和健全社会保障预算，以增强社会保障财政支出的权威性和稳定性。中央政府和省级政府应分别建立社会保障预算，逐步将社会保障支出作为中央财政和省级财政的主要支出项目确定下来，将缴费(税)、财政拨款、社会捐赠、国有资产转让和发行等途径形成的社会保障资金纳入社会保障预算，使社会保障收支活动受到严格的预算监督。

4.逐步提高社会保障统筹层次提高社会保障的统筹层次在理论界和实践领域已经形成广泛共识，关键问题在于，提高统筹层次的范围到底是基本社会保障的全部环节还是部分环节，这与全国统一转续的制度构建理念密切相关。统筹层次提高还有一个是分步实现还是一步到位的问题，即是从省级统筹过渡到全国统筹还是直接实现全国统筹，这不仅是一个技术问题，更有赖于政治决心。我国应着手解决提高统筹层次中的重点难点问题，尽快实现基本社会保障关系在全国范围内的自由流动。鉴于财力支撑和现实困难，我国社会保障制度宜分项目、分阶段、分层级地提高统筹层次，不能操之过急。

5.着力完善社会保障运行机制增强社会保障对收入分配的调节作用，离不开社会保障制度自身相关体制机制的优化。具体到养老保险制度，需要实行基础养老金全国统筹，建立养老金正常调整机制，继续做实养老金个人账户，逐步提高养老金领取年龄，稳步推进养老保险关系转续。具体到医疗保险制度，需要逐步提高医疗保险的统筹层次，提高医疗保险的报销比例，完善医疗费用的三方协调机制，建立健全异地就医的确认机制。具体到低保制度，需要规范全国的低保标准确定机制，建立低保标准的正常增长机制，完善收入调查统计体系。最后，还要改进养老保险基金的投资管理，对投资管理业务进行竞标，同时拓宽其投资领域。

作者：邢伟单位：国家发改委社会发展研究所