论信任关系与法律关系的平衡

摘要：大众伦理和一般道德要求委托人和人都不应该危害对方的利益，以保持信任关系的稳定。但这种信任关系的存在不可避免地会产生委托关系内部成员同相互容隐的现象，这无疑会对犯罪控制、实现治安利益产生一定的负面影响。信任关系与法律关系间存在张力，两种利益间的协调成为问题。应当明确法律尤其是刑法决不能伤害人性道德的基本价值，同时在信任关系和法律关系矛盾问题的解决上，应考虑实际情况，不可偏执于一端，以寻求平衡共存为最妥善的解决之道。

关键词：信任关系；法律关系；律师权益的保护

中图分类号：DF85　文献标识码：A　文章编号：1006-4311(2012)02-0269-04

0　引言

在打黑风暴中，律师李某因为受到其委托人龚某的检举告发而被入罪，引起了公众的广泛关注。一个普通律师的犯罪案件，一个最终刑期仅一年半的轻刑案，其掀起关注热潮的原因之一可能就在于它违背了大众的一般道德感情，暴露出了我国法律制度在信任关系和法律关系处理上的不合理。

刑事诉讼中，作为当事人的委托人与作为人的律师因双方的信任而具有共同的利益诉求，从而形成一个利益共同体。在这个共同体内，律师应当充分保护当事人的权益，律师法规定；律师必须对执业活动中获知的当事人不愿泄露的情况和信息予以保密，其保密事项的范围甚至包括非正在实施的危害国家安全、公共安全以及其他严重危害他人人身、财产安全的犯罪事实和信息，也即律师对当事人一般的犯罪事实和信息都具有保密义务。律师法的规定从制度上排除了律师可以随意出卖当事人的可能性，而与之相对，当事人对律师的保护和容隐责任却缺乏相应规定，律师在执业过程中面对当事人缺乏应有的保护。实际生活中，律师的合法权益在此层面上仅仅只能凭借当事人的道德良知，即当事人对律师的信任基础加以维护。更为糟糕的是，我国刑法规定当事人(犯罪嫌疑人)举报他人(当然包括他的律师)犯罪事实会得到立功减刑的宽大处理。加之律师和当事人处于共同的利益共同体内，律师为了实现当事人的利益可能存在失当之处，内部成员间通常也缺乏防范，结果便形成了律师很有可能落当事人于把柄的危险。此种情形下，委托人作为一个最为关切自己利益的经济人会很自然地因为刑法规定而受到激励、出卖自己的律师。制度上的设计令委托人的收益与人的损失具有了相关性。代表道德价值的信任关系与代表治安价值的法律关系之间存在了一种张力，这种存在于亲密主体间情与法的紧张从古到今都有。有意思的是大多数时期和大多数国家的法律制度在此问题上都选择了法律“屈从”道德的规定。我国对此是否应该借鉴，而重新平衡信任关系和法律关系，做出更加明智地价值选择。对此，国内外的相关研究主要集中在以下几个方面。

1　“亲亲相隐”的伦理基础

在“亲亲相隐”制度的现有研究中，目前比较全面的观点是“从古代到近现代，从西方到东方，从奴隶制法、封建制法到资本主义法甚至社会主义法，均存在着‘亲亲相隐’之类的规定”。尽管东西方基于不同文化土壤所生发出的容忍制度存在因亲属的尊卑远近而不平等，因立法的指导思想而有不同，但在基本的立法旨意和发展方向上都有相似之处。

第一，在基本立法旨意上，容隐制度都是为了尊重伦理底线，防止律法悖逆道德伤害善良风俗，保护实现道义行为不受法律规定侵害，具体到特定历史时期即是为了保护家族制或家长制的需要、维护家长或族长的权威地位。

《唐律疏议》有规定：若子孙告发祖父母、父母为不孝，处绞刑，同时其他卑亲属告尊亲属所受的处罚也明显重于尊亲属告卑亲属应受的处罚。照顾人性人伦的容隐制度在我国古代被规定为法律义务，一旦违反还要科处重刑。可见中国传统容隐制度的根本目的是维持儒家主张的家庭内部伦理关系和上下尊卑秩序，最终使以宗法伦理关系为基础的封建专制统治得以延续。中国传统政治制度的结构表为家国同构，家族是国家的统治根基，君主对国家的统治其实是族长(家长)对家族内部统治的放大，维护家族内部等级的宗法伦理因此被提升为国家法律。所谓“家长制度者，实行尊重秩序之道，自家庭始，而推及之以及于一切社会也，一家之中，父为家长，而兄弟姐妹又以长幼之序别之。以是推之于宗教，若乡党，以及国家，君为民之父，臣民为君之子。诸臣之间，大小相维，犹兄弟也，名位不同，而各有适于其时地之道德，是谓中。”

同我国古代法充斥的浓重家长尊严意识相类似，古罗马帝政时期之前，亲亲相隐制度包含了以下非常明显维护家长权力的规定：家长对家属的私犯，家属无任何请求权；子告父丧失继承权，父告子则是当子犯应判处死刑的重罪时，丧失对子的继承权。

第二，在容隐制度的发展方向上，容隐制度在发展的过程中被不断地加强，包括容隐内容的扩大和容隐主体的增加。

从容隐内容上看，古代中国法和古罗马法都曾规定了一些严重威胁国家利益和安全等重罪不在容隐之列。但到近代，如《法国民法典》(1810年)和《德国民法典》(1871年)都取消掉了国事罪不得容隐的限制。自《大清新刑律》(1910年)至国民时期的法律也取消掉了封建制时期对容隐范围的限制。

从容隐主体上看，容隐亲属的范围也由近至远不断扩大。例如在西方，古罗马的容隐亲属范围似乎仅在一个家长权之内的亲属问(有时也可能包括祖孙)，未涉及兄弟、伯叔等。到1810年《法国刑法典》，容隐亲属范围扩大至所有直系尊卑亲属、现配偶或前配偶、兄弟姐妹或同亲等之姻亲。1871年《德国刑法典》扩至尊卑血亲姻亲、配偶及未婚配偶、兄弟姐妹及其配偶，还包括养父母子女、养育父母子女。1976年《德国刑法典》又增加了“配偶的兄弟姐妹及曾有二亲等以内姻亲关系者”。1968年《意大利刑法典》在直系血亲姻亲、配偶、兄弟姐妹及同亲等之内的姻亲之外，明确增入叔伯父母(含姑姨舅等)及堂兄弟姐妹。1975年的《法国刑法典》竟扩大至四亲等以内的血亲和姻亲。这个亲属范围甚至包括自己和配偶的伯叔祖父母、堂(表)兄弟姐妹及其配偶、侄孙子女及其配偶最初基本只局限于很亲近的家属范围内。这样的变化反映了随着人类社会的发展，人们交往活动的对象不断增加，原本单纯维护家族内部家长权威的容隐制度逐渐转化为维护社会普遍价值观念的善良风俗，保护的窑体从纯粹的有血缘关系亲属间的亲属之爱趋向于在现实交往活动中有亲密联系人间的道义责任。

最初的“亲亲相隐”制度，其意义在于法律重视人赖以生存的家庭，宁愿在惩处犯罪上作出一定的牺牲和让步，以减少作为社会细胞的家庭的分裂，清除可能由此而导致的人性的异化，使夫妻反目、父子互质、兄弟相残等风气败坏、道德沦丧的现象不再发生。

在以律师和当事人相互信任为委托关系存在基础的律师制度下，“亲亲相隐”制度将个案的司法价值让位于人际关系的和谐与稳定，体现出的法律文明和人性关怀精神，同样适用于律师和当事人之间，律师为维护当事人的利益而全力奔走，当事人因律师为自己的帮助而怀报感恩之情，他们都是在实践人与人之间良善的道德义

务。所以，尽管律师可能知道很多对当事人不利的情况，职业道德要求他也要为当事人保守秘密，同样的道理，在当事人知道不利于律师的情况时，他也应当为帮助他的律师保守秘密。只有双方互为对方着想的环境存在，双方才能消除芥蒂，把全部注意力投向为当事人的辩护，这样不仅有助于维护当事人的合法利益，还能有利于实现律师制度保护人权、平衡司法权力的作用。

法律的价值是一个多元化体系，它包括国家安全、社会秩序、公共利益、公民自由，司法公正等各种价值因素。就刑事诉讼领域而言，刑事诉讼活动不仅是一种以恢复过去发生的事情真相为目标的认识活动，而且是一种程序道德价值目标的选择和实现过程，其追求的价值主要有实体价值、程序价值和社会价值。但当实体价值与程序、社会价值相冲突时，就存在一种价值取向的问题。“亲亲相隐”制度正是法律在权衡这一利益冲突时作出的价值选择。

2　律师伪证罪之制度考量

尽管在当今中国，律师伪证罪尚是悬于刑辩律师头上的达摩克利斯之剑，但从世界各国比较法的角度上看，律师的豁免权制度已经相当成熟和普遍。同医生、牧师与犯罪嫌疑人的关系相似，世界上许多国家的法律规定律师同嫌疑人的关系如同近亲属一般，律师有为当事人保密并拒绝作证的权利。律师的豁免制度不仅是法律赋予律师在与委托人交流后对所获信息享有保密的权利，而且在许多国家也是被视为律师的一种职业道德。国际社会对这种法律权利和职业道德予以普遍地尊重、承认。西方国家刑法一般没有“律师伪证罪”或支持罪嫌告发自己辩护律师的判例。联合国《关于律师作用的基本原则》第22条也规定了：“各国政府应确认和尊重律师及其委托人之间在其专业关系内所有联络和磋商均属保密性的。”

外国立法者在确立这一制度时，不是没有考虑到赋予律师充分的豁免权可能导致律师作伪证的情况，甚至一些外国学者明确指出：被告辩护律师，特别是为确实有罪的被告辩护时，它的工作应是用一切合法手段来隐瞒“全部事实”，对被告辩护律师来说，如果证据是用非法手段取得的，或该证据带有偏见，损害委托人的利益，那么，它不仅应当反对法庭认可该证据，尽管该证据是完全真实的。可见，在某些情况下，律师刑事辩护的职能与司法机关发现案件真实的职责是格格不入的。

既对律师豁免权的负面效应有了如此深刻的认识，那么，为什么国际上普遍的立法经验仍然不约而同地排除了律师伪证罪?

首先，这是基于立法者对律师刑事辩护正当性的认识，律师辩护的存在和发现案件真实无关。法理上学者对这个问题的论述很多，比较有代表性的观点有以下三种：

第一，律师辩护的正当性来源于程序正义。强调程序公正，认为刑事辩护制度虽然与案件事实的发现有密切关系，但由于它对案件事实的发现并不总是有着积极意义。因此，刑事辩护制度的理舱基础不可能仅仅建立在事实发现的基础上，相反，从刑事辩护制度产生的那一天起，它就是为保护被追诉人的合法权利服务的，而其保护的合法权利的核心，是诉讼权利，只有诉讼权利得到保障，实体权利才有保障。因此，辩护制度的理论基础如果不建立在程序公正的础上，是无法得到完整而彻底的说明的。因此，律师辩护豁免权的作用就是为了能更好保护罪嫌，维护程序公正，且于可能有害于案件事实的发现无碍。

第二，律师辩护的正当性根据是人权保障。在刑事诉讼中，赋予被指控人辩护权，建立刑事辩护制度，旨在为政府提出和赢得设置障碍。这是刑事诉讼附加的政治性目标，即确保方的权力不被作为一种一般性的权力加以使用，因此，赋予被指控人权利可防止政府权力滥用。从而保护所有公民不受非法侵害。㈣刑事辩护律师的职责是在法律允许的范围之内积极、有力且全面地为其当事人辩护。使得渺小的个人在面对强大的国家机器时，因为有专业的法律援助而不至被陷入任人宰割的境地。所以人权保障价值的实现要求律师应当被赋予辩护豁免权。

第三，律师辩护的方法论依据是相对制度。美国著名法学家朗・富勒指出：公平的审问必须慎重地顾及互相争执的双方，使双方都能得到同样的重视和评判。要让法官知道一项辩论究竟有力到什么程度，必须让他先从殚思竭虑而申辩的人那里听取辩词。这就是律师的工作。他的职责不在判决而在说服。我们并不要求律师以一种超然的和毫不偏袒的方式报告案情，而是要求他处理案情使之显得最为有利于他的委托人。他不是像一珠宝商，慢慢地在光线之下转动钻石，使它的每一片小平面都能全部显露。相反的，律师好比把钻石稳定于一个角度，使它单独的一个面特别惹目。律师的职责是帮助法官和陪审员以利害关系的目光来看待案件，因而同情于他的诉讼委托人在命运摆布之下的境遇。正所谓兼听则明，相对制度就是为了使法官在刑事辩护中摆脱偏见羁绊、形成中立的判断。为了实现控辩双方力量相对的平衡，在承认公诉方的控诉永远也不可能保证绝对真实无误的情况下，对与之相抗衡的律师的辩护也自然不能苛求其没有错误的发生。因此对于律师辩护中的不实，应该报以宽容的态度，给予辩护豁免权。

其次，这是基于法律不能违逆大众伦理或一般道德认知的基本属性。

朗・富勒在认识法律与道德的关系时认为，法律是使人们的行为服从规则治理的事业法律的内在道德不是来源于正义原则或其他法律的实体目的。法律的内在道德是立法者必须遵守的程序上的价值要求，如果不遵守这些要求，法律的实体目的就无法实现。法律的内在道德在他看来包括以下八个方面：一般性：公开：不溯及既往；明确性；不矛盾i稳定性；可为；官方行为与法律一致。其中可为，即是要求法律不能强人所难，不能让人在选择遵守法律时还需受到内心道德良知的煎熬。因此，法律的内在道德要求至少应当对委托人举报律师伪证罪的情形加以排除，因为，让当事人要通过选择背信弃义而遵守法律的法律，本身就是缺乏正当性基础的。

3　我国刑法规定的考虑因素

在我国，刑事律师的辩护权一直都没有得到充分的保障。刑法第306条辩护人、诉讼人毁灭、伪造证据、妨害作证罪的存在更是让刑事律师的执业活动变得异常凶险。

从产生过程看，1979年刑法中并无关于律师伪证罪的设置。1996年随着刑事诉讼法规定律师提前介入到侦查阶段，为保证侦查活动不受干扰，在该法第38条作出了以下禁止性规定：辩护律师和其他辩护人，不得帮助犯罪嫌疑人、被告人隐匿、毁灭、伪造证据、不得威胁、引诱证人改变证言或者作伪证以及其他干扰司法机关诉讼活动的行为。违反前款规定的，应当依法追究法律责任。同年通过的(律师法》第45条也进一步明确了前述行为的行政后果与刑事后果：律师提供虚假证据，隐瞒重要事实或者威胁、利诱他人提供虚假证据、隐瞒重要事实的，由省、自治区、直辖市人民政府司法行政机关吊销律师执业证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任。及至1997年刑法修订，上述规定在刑法中被确认为罪名：在刑事诉讼中，辩护人、诉讼人毁灭证据，伪造证据，帮助当事人毁灭、伪造证据，威胁、引诱证人违背事实改变证言或者作伪证的，处3年以下有期徒

刑或者拘役；情节严重的，处3年以上7年以下有期徒刑。这一规定的出台，意味着专门为辩护律师打造了一个罪名，从而增加了辩护律师的执业风险。

对于设置律师伪证罪的理由，立法机关的解释是：在新的刑事诉讼法施行后，辩护人、诉讼人在刑事诉讼中的作用得到了进一步的加强，其在刑事诉讼中的权利也相应有所扩大，作为辩护人和诉讼人必须依法正确行使法律赋予的权利，不得利用这些权利妨害刑事诉讼的正常进行，所以根据实践中的具体情况和打击犯罪的需要，新的刑法增加关于这一犯罪的规定。

单纯从权利义务相统一的原理来看，立法者这样的考虑完全是合理的，但同时从此也可以明显地读出立法者对于律师的戒备与防范心理，其潜在的预设为，律师比较容易在执业过程中作伪证，进而会妨碍到诉讼进行，因此必须对律师的执业行为从刑法上设置条款严加控制。

另外，我国法律规定律师伪证罪也反映出我国立法者出于急切希望提高司法效率的片面追求。在有律师参与的刑事案件中，律师作为犯罪嫌疑人“说话”的一方，“帮助”、“引诱”等行为大多都是律师帮助当事人或证人回忆情况时的业务技巧，出于善意的引导在实际执业的很多时候都是有必要的，然而刑法第306条的存在令这些正常的执业行为和犯罪行为的界限变得模糊，律师在执业中不得不畏首畏尾瞻前顾后，其结果是使司法机关办案掣肘的监督减少，司法机关的侦查权力得到强化。对司法机关而言，对律师的执业行为作出更多限制，意味着他们可以以低成本的侦查成本获得更加丰厚的侦查成果。

当然，从另一个角度来看，刑法这样的规定，也可以被理解为我国侦查技术水平较低，司法资源缺乏的反映。但凡一个国家司法资源丰富，侦查水平较高，律师即使有帮助做伪证的行为，也容易被及时发现，而不至于最终对司法判决产生影响。司法机关在能够获得确实充分的证据之际，自然也就不必再担心律师作伪证危害到司法秩序。

此外，我国传统司法实践中一直表现出过度的防卫社会的思想。使得刑法的意义被长期定位于打击犯罪之上。这也是造成严惩律师伪证罪的一个原因。为了消灭犯罪、惩治犯罪分子，在整个刑事诉讼中不惜成本、宁枉勿纵的做法通常都为人们接受，此时保障公民权利的思想或多或少的都不被人重视。当为犯嫌辩护的律师成为打击犯罪的绊脚石时，律师的辩护著还存在不实之处就更容易触犯众怒，进而为被科处重刑创造了条件。

4　信任关系和法律关系的辩证

以上的研究，更多是侧重于从制度设计角度考察当事人检举律师所产生的影响。事实上，允许当事人检举他的人更深层次上是触及到了法理学上法律和道德间的互动。作为研究一切法与人问题的学科，法理学的发展推动着人类文明的进步，对法律和道德关系问题的考察，是其中始终确定的一个主题。

早在古希腊文化中，便存在着代表信任关系的道德和法律选择间的挣扎与无奈。伟大的古希腊悲剧《安提戈涅》中，主人公安提戈涅就在是否遵守法律放弃安葬自己的兄长，和违背法律自己受到法律制裁而维护亲情安葬自己兄长间做着痛苦地抉择，最终，她选择了后者，结果是自己因违法被处死。悲剧是将人生有价值的东西毁灭给人看。人伦道德的维护因违背法律而付出生命的代价，对道德和法律间紧张的探讨，绝不仅是一个实践性问题，更是一个哲学问题。迄今为止，学术上影响最大的讨论发生在自然法学派和分析实证法学派之间。

自然法学派主张道德至上，“法律是维护正义的手段，正义就是以善待友，以恶对敌”，法律的目的就是为了让人弃恶从善，“法律的实际意义应该是促成城邦人民都能进行正义和善德的永久制度”。而正义与否，善良与否从根本上都是属于道德范畴的问题。在自然法学家眼中，正义、善、美德作为自然的东西，是法应有的特质，道德是法律的存在依据和评价标准。发展到当代，自然法学派尽管其内容和形式虽然有了很大的改变，其内容也更加丰富，但它的核心仍然是“法律应以道德为基础和依据”，而且其观点更加直接、鲜明但是，由于作为自然法基础的自然、理性、正义、平等，仅仅是一组超越时空的永恒抽象的道德规则因此，这就必然带来其自身理论不可读解的困惑然而，若撇开自然法理论的绝对性、抽象性等缺陷，同样能从中获得关于法治建设和道德建设的有益启迪。

与自然法学派相对立的是分析实证法学派，其代表人物奥斯丁最早提出了法的道德价值虚无主义的主张。虽然他已认识到，在法律和道德的关系上，法律的发展必然受到道德的影响但他坚持认为在法律和道德之间不存在必要或概念上的联系，并且说，把法律与道德混淆的趋势是产生“莫名其妙的术语，隐晦无知和困惑的一种最丰富的来源。”因此，奥斯丁主张哪怕在道德上是十分邪恶的法律，只要制定程序和颁布方式都符合程序法上的规定，就当然合法有效。这就是著名的“恶法亦法”的观点，开创了西方法文明发展史上法道德价值虚无主义之先河。而主张“纯粹法学”的凯尔森则认为法学只研究“实际是这样的法律”，法律是“人类行为的一种秩序”和“社会组织的特定技术”。总之，在分析实证法学派学者的眼里，法律只是一种行为规范，与正义、善良等道德判断没有任何关系，所以对法律而言只讲合法性而无需讲正当性。

两大类观点的论战进行到当代，最有影响的可能当数新自然法学派代表人富勒的见地，他在《法律道德性》中指出：新实证分析主义者哈特提出的“只是作为事实存在而其自身没有效力问题的承认规则”和“不受约束的者”相差并不太远。“在一个法律体系的运作中存在着某种可以被真正称为‘社会维度’的东西”，因而也不可能认识到立法者与公民之间真正有效的互动以及某种默认的合作是创建一个法律体系的关键因素。正因为存在上述认识上的缺陷，哈特及其他实证主义者只能将法律视为“简单地作用于公民”的“单方面的权威投射”，不论它碰巧是道德还是不道德，公正还是不公正；他们所关心只是法律“从何而来”、“谁能创造法律”，并因此将对法律的尊重直接等同于对既有权威的尊重。总之，哈特的承认规则并没有真正拒斥奥斯丁的“命令说”，因而也并没有在理性基础上解决法律的正当性问题。也就是说，哈特所描述的法律仍然缺少一种可以被人们自愿服从的理性的权威基础。从这样一个法律概念所演绎出的必然是屈从于权力意志的有限的法治概念，而不是可以限制权力恣意的限制性法治。

此外，和实证主义法学派分离法律和道德之间关系的思想进行交锋的还有当代西方法学家德沃金，他提出的法伦理学思想也颇具启发性。他试图克服法律实证主义的缺陷，认为法律并不是与道德截然分立的，法律之所以有约束力，在于它具有某种独立的道德价值。因此，他主张探讨任何法律问题都必须追问道德本质，并且认为任何试图将法律与道德完全分离的努力是徒劳的，而且是无益的。

5　对律师执业行为监管的制度构想

从刑法上处罚律师不当的执业行为多有不妥，建议取消取消刑法上的规制意味着需要从其他方面加强规制。在刑法监管以外，对律师执业行为监管的途径有很多，如何才能对律师执业行为进行有

效监管的问题就显得很有现实意义。

《律师法》对律师职业的基本定位为“为当事人提供法律服务”，“维护当事人的合法权益，维护法律的正确实施，维护社会公平和正义。”即律师执业的基本定位是追逐利益的商业属性和遵循职业伦理规范的公益属性的一体两面统一体。

在现代市民社会中，以自己的专业知识获取报酬的职业不再被视为不道德的。自上世纪90年代始，与我国经济体制改革发展相适应，作为政治体制组成部分的律师体制也进行了改革，律师职业者脱去了原来国家工作人员的外衣，由吃公家饭的管理者变成了市场经济中凭本事吃饭的服务者。律师职业本身成为市场经济中的一个组成部分，法律知识和技术转化为商品成为正当的。同时，人权和正义是律师职业的正当性基础。对于从事律师、医生以及牧师等职业的人来说，最根本的价值是为公众服务的精神，其职业义务的内容尤其强调利他主义和伦理性。

一体两面的职业定位对律师个体而言，在追逐利益和职业伦理两间间的矛盾非常突出。在新约圣经、莎士比亚的戏剧、托尔斯泰的小说等等之中，都可以读到他们对法律职业者的辛辣批判。由于律师的职业道德水准直接关系到市场交易活动的合法化程度.所以应注重对律师职业监管制度的构建，通过合理的制度防止营利动机侵蚀职业伦理，同时保护律师的合法权益。

每个国家对律师行业的监管模式都因该国法律文化传统、规范惯例和司法体制不同而不同。在我国，由于无论是单独运用市场竞争手段淘汰不道德的营利行为，还是单独加强国家干预通过免费服务的方式来保障业务活动的伦理，或是单独依靠行业自治、团体自律来维持道德信念和纲纪都具有自身不可弥补的缺陷。因此，我国律师法确立了司法行政管理与律师协会行业管理“两结合”的监管体制。但律师法的“两结合”是强调以司法行政管理为主，律师协会行业管理为辅的不均衡的“双结合”。例如，律师法第46条对律师协会的职责作出规定，这些职责但与司法行政机关对律师及律师事务所的强势管理和处罚相比，是相当有限和“虚化”的。可见，从某种意义上说，律师协会只是司法行政部门的助手，真正管理律师的机构是司法行政部门。这显然不利于我国律师业的进一步发展，容易导致律师职业活动过多地受到行政机关的干预和影响，有违律师职业的独立性和自治的基本精神。

结合世界上多数国家和地区的经验，政府是管理者，但不是唯一的管理者，凡是能由市场自我调节、优胜劣汰的事情，政府不必介入；凡是能由职业协会等中介组织自律的事情，政府主要履行监督职能只有那些只能由政府直接管理的事情，才由政府直接管理。律师执业监管的主体是律师协会。我国目前应该做的当是加大“两结合”中行业监管的比重，更合理地发挥律师协会对律师应有保护和监管作用。

现有研究提出的加强律师律师协会作用的措施主要有以下几点：

第一，各级各地问的律师协会应当相互独立，明确各自的权利和义务，做到有独立的财政保证和人事任免机制，与当地司法行政机关机关真正分离。

第二，取消行政处罚积，由律师协会对其会员行使处分权，赋予律师协会接受对于律师违纪违法的投诉，对律师违反职业道德、执业纪律和《律师法》及相关规章的行为给予必要的惩罚的完整的惩戒权。即由律师协会行使纪律处分权。

第三，将行业准入等日常管理职能赋予律师协会，让其掌握管理的实权，充分保障行业组织在律师行业中的主导地位，树立律师协会的地位和威信。

第四，建立健全律师保险和福利制度，为律师执业提供必要的物质保障。只有在足够的物质保障下，律师才能在执业活动中无后顾之忧，以降低律师因逐利而行违规行为的可能性。