职业化管理让“两官分途”

近年来,我国政府系统内的“官本位”现象不仅没有减少,而且有愈演愈烈的趋势,甚至波及到国有企业以及科研院所、大专院校等事业单位。我们在各种外交、礼仪、会议、合影等场合,甚至是餐桌上都很讲究“行政级别”,这一点也经常让外国人感到很困惑。即便你在其他领域取得很大的成就,但最后还是要拿“官位”这把尺子来衡量。

“官本位”与“公务员职业化管理”

“官本位”本质上是一种“行政权力本位”,而行政权力的大小决定着对资源掌控的程度。你的影响力、工资、福利、退休后待遇,甚至很多隐性的各种好处都附着在这个权力上面,因此追求“官职”也就成为人们合乎情理的选择。这一点和其他领域的专业化管理有很大的不同。

按照专业化管理的要求,某一领域的权威或资深专家应该是这一领域的相关资源的掌控者,比如,在大学,决定研究生录取的应该是教授而不是校长、系主任;在医院,决定给病人动手术的是医生而不是院长。因此,从人力资源的角度分析,在“官本位”的情形下,行政级别是一种脱离具体职业和岗位的一种抽象的、纵向的等级划分,而专业化管理更强调与具体、横向的“职业界别”划分,比如,在医院有医生,也有护士;在大学有教师,也有管理人员,不同的“职业界别”之间并没有明显的等级差别。因此,破解干部“天花板”现象,必须彻底铲除“官本位”生存的土壤。我们可以从短期和长期两个方面寻找一些思路。

从短期的解决方案看,强化官员“责任本位”意识,是解决“天花板”困惑的有效方式。现在大家看到的都是当官的好处,如果我们从制度设计上更多地强调掌权者的责任意识,真正做到“权责对应”,大家还会对当官趋之若鹜吗?

从长期的解决方案看,公务员职业化管理是世界各国通行的做法。职业化是指一种工作状态的标准化、规范化、制度化,而职业化管理,就是某一行业依照其特有的标准、规范和制度实施各项管理。从人员管理的角度讲,要求从业人员必须具备本职工作所需要的相关知识、能力、技能、个性特征,也包括相关的职业操守和职业道德。在英文中,职业化管理和专业化管理的含义非常接近,甚至等同。其实,早在党的十五大报告中就提出了“建设一支高素质专业化的国家行政管理干部队伍”,但我认为到目前为止我们的“专业化”做得并不够。专业化实际也是职业化管理的内在要求。公务员本身虽然是一个大的职业类别,但其中仍有一个分工细化和专业化的问题。在西方国家公务员队伍中,也不是像我们现在铁板一块只有管理人员,还有大量从事环境保护、质量监督、检验检疫、税务、金融、法律等领域的专家,这些专业人员本身并不走行政管理的晋升通道。其实这一点,和我们的大学、科研机构的人员管理制度很类似。

关于“两官分途”设想

其实,在民主国家的公务员制度设计上,政务类公务员和业务类公务员完全是两种性质不同的职业,其职业发展途径也是完全不同的。策划《官员“天花板”困局》专题中已有专家进行了具体的介绍,但是在我国,这两种“官”是没有明显界限的,职业发展途径几乎完全一致。

我认为,这种“两官不分”的做法至少会带来以下问题:一是选任制领导在任期结束后的去留问题,在西方国家很简单,一般是“哪来哪去”,回去干自己的老本行,或者干脆解甲归田,著书立说;中国则只要不到退休年龄就得不断地晋升或者保留原级别,即便任期届满也得换个其他同级职务。二是在西方国家政务类公务员往往被视为“官”,代表人民领导政府,要求具有较高的品德修养、宽泛的知识素养和全面的领导能力,业务类公务员往往实行职业化管理,其品德、知识和能力一般依照业内的特定标准;中国则“两官”跨界通道被打通,两者之间经常转换,因此培养了众多的“万金油”式的干部,好处可能是见多识广、创新意识强,但缺点是很难精于业务,专业和专业管理能力明显不足,“职业化”、“专业化”也就成为空谈。三是西方国家的业务类公务员由于实行职业化管理,因此公务员职业发展的预期比较清晰,发展空间也比较大,即便有些国家实行初级、中级、高级公务员的纵向分类,但晋升更高级别的职务往往需要特定的学历、资历要求和准入资格考试,所以公务员一般都能够看到自己到退休前是一种什么状态,自己的“天花板”在哪里也很清楚;中国则将所有的公务员安放在一个“金字塔”型的官僚制度内,逐级爬升的过程犹如攀登一个“天梯”,爬起来既辛苦,也给大家留下无限遐想的空间。

尽管考虑到中国特色,我们不能完全照搬西方国家的做法,但“两官是否分途”问题事实上已成为制约我国公务员制度进一步完善的瓶颈之一,也是干部“天花板”现象主要原因之一。因此,这方面仍需要解放思想,允许进一步开展深入的学术讨论,并结合政治体制改革的不断深入在部分地区进行试点探索。