重大行政决策风险评估机制研究

摘 要：中共十八届四中全会报告中将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。重大行政决策的影响广泛而深远，其风险性也就值得格外关注。本文通过分析重大行政决策的特点及现有相关规范性文件的共性，对我国重大行政决策风险评估机制提出建议，即进一步细化评估规范，加强法律保障；加大民主参与力度，拓宽公民参与渠道；建立风险评估结果的反馈和倒逼机制；加强风险评估机制理论研究。

关键词：重大行政决策；风险评估；政策分析

一、重大行政决策风险评估机制

1.重大行政决策

行政决策是决策基本类型中的一种，是指国家行政机关和行政人员，为解决国家行政事务或实现公共利益时，运用科学的理论和方法，对所要解决的问题或处理的事务，依法做出决定的过程。对于“重大决策”的规定最早出现于1996年第十四届中央纪委第六次全会公报中的“三重一大”制度，具体表述如下：凡属重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用，必须经集体讨论作出决定。

作为重大行政决策应具有以下特点：

首先是决策内容在时空上的长远性和全局性。长远性是指决策在较长一段时间内能产生持续性影响；全局性是指决策在地域上应至少覆盖制定决策的行政机关所管辖的行政区域，在政治、经济、文化、社会和环境等某个领域或者多个领域产生影响。

其次是决策过程的高投入性。重大行政决策从决策问题的出现到决策成型，再到具体的实施过程，都需要大量人员参与讨论和论证，同时需要诸多部门配合。因此高成本也是重大行政决策的一大特点。

最后是决策后果的不可逆性。错误的决策会导致未达到预定目标却消耗大量资源，可以将其表述为目标性实效。这一特点要求决策者在决策前科学论证，依法决策，尽可能减少决策的不良影响与失败风险。

重大行政决策在类别上可分为三种：一是涉及经济社会发展全局的宏观决策；二是专业性、技术性较强的涉及某领域范围的专业决策；三是与群众利益密切相关的民生决策。

第一，涉及经济社会发展全局的宏观决策。这类决策是指决策者站在整个行政区域的视角，把握社会、经济、文化等趋势，根据现有条件和能力，对该区域一定时期内发展目标、定位、策略和资源配置等方面进行的战略性决策。例如我国的五年规划、土地政策、国企改革等事项。

第二，专业性、技术性较强的涉及某领域范围的专业决策。这类决策是指决策者立足于社会某一具体领域，以专业性、技术性视角，对该领域发展方向、运行规范等方面所做的规范性决策。这类决策并非站在某一宏观视角，而是立足于某一行业或专业领域所进行的。因此与宏观性决策相比，这类决策更具有技术性，对某一行业或领域更具有具体而明确的要求与指导作用。例如食品药品领域的行业规范，生态环境保护性政策与公民信息安全保护政策等。当然，专业性决策也可以看作是宏观决策的具体衍化与实现。

第三，与群众利益密切相关的民生决策。这类决策是指惠民生，给予公民发展机会，解决公民生活问题，保护公民基本权益的，影响或直接决定所在行政区域内人民群众切身利益的决策。例如社会保障政策，居民住房政策，医疗改革政策等。

2.风险评估

小阿瑟・威廉姆斯在《风险管理与保险》一书中将“风险”解释为在给定的条件下和特定时间内，那些可能发生的结果间的差异。所谓决策风险，就是指在决策者在决策活动中，由于条件与时间限制以及多种不确定因素的存在，而导致决策活动的结果具有与预期目的不同、并产生消极后果的可能性。

行政决策的风险具有以下几方面特点：

首先，行政决策结果的不确定性。决策者的数量相对于决策影响面来说是很小的，越是重大决策，其影响受众就越广泛。决策能否符合多数受众的需求、与该行政区域内的问题保持匹配，都涉及决策的不确定问题。

其次，行政决策负面影响应对的滞后性。应对行政决策可能造成的负面影响，通常是事后再由相关部门进行干预与解决。这种滞后性会造成一些不可逆的后果，这就要求在事前预知风险而加以防范。

最后，行政决策次生风险的易生性。重大行政决策的适用时间越长，其所在环境下的客观与主观条件变化就越复杂，其结果不确定性越大。同时，其间接影响也越复杂和不可预期。例如，三峡大坝工程的直接结果是发电和航运效益的实现，然而随着时间推移，工程建设引起的生态问题、地质问题、附近居民的卫生疾病等次生问题越来越凸显。因此，形成决策的次生风险是其风险的重要特性之一。

由此可见，重大行政决策若发生负面结果，将产生不可估量的损失，甚至会对该地区未来发展产生巨大阻碍。这要求决策之前，决策者要认知风险并将其量化，通过风险评估对风险进行理性考量。

综上，重大行政决策的风险评估是指在重大行政决策实行之前，由多样化主体针对决策的实施过程及结果可能造成的消极影响依法进行科学评价与考量的过程。

二、现有政策及分析

20世纪世界范围内针对经济安全所进行的评估预警思潮，是重大行政决策风险评估机制这一想法的来源。

我国目前可查到最早涉及重大行政决策规范的文件是2002年5月1日施行的《汕头市人民政府重大决策基本程序的规定》。此后，国家、省市及以下各部门都开始关注到重大行政决策的程序规范问题。

在中央层面，2004年《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》提及“涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。”可行性论证这一程序中已经涉及风险评估的内容。2008年5月，国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》，将重大行政决策制度完善工作向基层政府推进。2010年，《国务院关于加强法治政府建设的意见》中，特别指出“凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估”，并且“未经风险评估的， 一律不得作出决策”。这标志着重大行政决策风险评估作为行政决策程序的重要环节被提出。2014年10月，中共十八届四中全会再次指出“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”。至此，风险评估正式成为重大行政决策的法定程序中重要步骤之一。

在国家行政决策规范不断健全的同时，地方政府也陆续出台了规范性文件。2002年4月，汕头市出台《汕头市人民政府重大决策基本程序的规定》。2009年12月，安徽省黄山市《关于印发黄山市政府重大行政决策程序规定的通知》，其中规定“决策拟制部门应当进行决策风险评估……并提出防范、减缓或化解措施” 。2010年，河南、北京分别《关于深入推进社会稳定风险评估工作的意见》《北京市建立重大事项社会稳定风险评估机制的意见》。2011年，江阴市、合肥市分别推出《江阴市人民政府重大行政决策社会风险评估办法》《合肥市人民政府重大行政决策程序规定》。此后，江苏省、广西壮族自治区、河北省等地相关规定纷纷出台。

将中央和地方政府现已出台的相关政策进行比较，可以得出以下三个比较显著的特点：

第一，各地在风险评估机制的程序规范方面尚不够具体。目前多数规范仍是以规定重大行政决策程序为主要目的，而风险评估只作为其中一个步骤，并未进行详细规定。这就容易导致风险评估机制不够完善，在实行过程中出现形式化现象，造成评估机制的不健全。

第二，风险评估的内容多只重视社会稳定方面的事项，缺少广泛性。重大决策的影响涉及政治、经济、社会等各个方面，而社会稳定只是其中的一部分。现有规范及研究，多只涉及社会稳定方面，而忽略了对环境、经济等其他方面的评估。这样的规范不能完整预测决策的影响，无法起到科学决策的助力作用。

三、重大行政决策风险评估机制发展建议

1.风险评估规范具体化，为其评估程序提供制度保障

（1）制定相应的程序规范。对于重大行政决策程序应予细化，制定风险评估机制的具体运行程序。各省、市都应有统一标准，并在标准下根据自身情况，因地制宜制定本地、本单位的工作程序。规范中应明确评估各阶段主体，明确“谁主管、谁负责、谁评估、谁反馈”， 保证评估过程的客观性；明确评估范围，避免漏掉重大项目，导致决策失误，也要避免不必要的评估，造成人力财力等资源浪费；明确评估过程，使评估工作更严密；明确评估结果上报要求，应将评估结果分级以区分其风险度，并在评估结果中提出每项风险可能造成的不良影响及其应对措施。

（2）完善相关立法，加快风险评估机制法制化。目前虽然风险评估已经作为重大行政决策法定程序之一，但该机制本身尚无法可依。法制是保证风险评估机制实施的重要保证，应加快相关法制建设，完善该领域的法律缺失，约束评估主体及过程参与人的行为，避免评估的随意性，杜绝相关人员的“球”行为，这也便于责任明晰和事后的责任追究。

（3）建立风险评估过程及结果的监督机制。在有些决策评估中，评估主体与决策主体过度重合，导致评估结果倾向化严重。为此建议建立专门的监督机制，加快评估过程公开化进程；设立明确的指标，对评估结果进行考核，如风险类别是否全面，评估主体是否科学等；决策者、评估者、监督者、项目实施者四体保证独立性，避免利益倾向；对评估结果引入同行评议机制。

2.加大民主参与力度，拓宽公民参与渠道

加快实现评估过程及结果公开化、评估主体多元化。在评估过程中，应定期对外评估进程和结果。尽量拓宽公民参与渠道，坚持通过召开听证会、走访相关群体，利用政府微博、微信公共账号等新媒体渠道给予公民更多的参与方式，以此提升公民的信任度。

重大行政决策所涉及利益群体较多，为平衡各群体需求，应纳入多元化评估主体。建议加强与媒体合作，有利于评估过程透明化，了解不同群体诉求。应利用好媒体的宣传和舆论功能，使其成为政府和公民之间的中介和桥梁。同时，发挥专家团体和非政府测评组织的作用。

3.建立反馈和倒逼机制

（1）跟踪关注评估项目进程。重大行政决策的影响是长远的，同时其风险又带有次生性特点。风险评估并不结束于报告形成，而是一个持续的过程。应当跟踪关注受评估项目，关注其在实施过程中是否出现了预测的结果，以此来反馈评估结果是否准确；关注评估中对不良结果的应对方案是否有效，以此来反馈评估机制是否起到应尽的作用。在后续跟踪中关注这两方面问题，有助于总结风险评估机制在运行过程中存在的问题，在日后加以反思、修改，通过这样的方式不断完善该机制。

（2）引入倒逼机制。作为顺向施行的方式，风险本身的不确定性容易使风险评估的实施者在过程中降低难度，简化步骤。对此可以引入倒逼机制，在评估前对评估实施者进行责任明晰，明确其对结果的责任和一旦出现预测偏差实施者所需承担的后果。事前的权责明晰作为以结果为基点的倒逼，有利于评估实施者在过程中的准确和投入。

4.加强风险评估机制理论研究

理论研究是指导实践的有效手段。加强对风险评估机制的理论研究分为三个方面。一是加强对评估机制本身的研究，在运行的同时还需要不断探究更为科学、完善的评估程序、模型，不断增强风险评估意识。二是对相关立法的研究，有法可依是风险评估机制顺利进行的保障，如何法定评估行为中各主体的权利与责任，如何将评估过程以法律形式规范化，都是今后立法研究的关键问题。风险评估机制只有拥有法律规范与保障，才能真正顺畅地运行起来。三是可以在基层地区进行试点，也可以同时将风险评估工作较为完善或有特别之处的地区作为典型案例进行研究，例如四川“遂宁模式”等。这样有利于在短时间内探索出最为稳妥和高效的风险评估手段，加以推广可以有效加快全国各地的风险评估机制完善进程。

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（作者单位：南开大学政府管理学院行政管理系）