刍议制度\制度权威与制度化管理

中图分类号：F019 文献标识码：A

内容摘要：本文重点在于厘清制度、制度权威与制度化管理的内涵和三者之间的关系。制度权威在组织管理中具有的特定功能和意义，是制度化管理得以施行的基础。

关键词：制度 制度权威 制度化管理

制度、制度权威的界定

各个领域的学者对“制度”概念的界定不尽相同。强调制度管理特征的经济学家认为，制度是规则体系或管理体系。传统制度学派代表人康芒斯认为制度是“集体行动控制个体行动”。新制度学派的道格拉斯・诺斯认为，“制度由一系列规则形式的和规章形式的行为约束组成；而且，制度最终是由一系列道德的、伦理的和行为的规范组成的，这些规范限定了人的行动界限，并且制约着具体制定和实施各种规则、规章的方式”（North，1984）；“制度是社会的博弈规则，或者更严格的说，是人类设计的制约人们相互行为的约束条件……用经济学的术语说，制度定义和限制了个人的决策集合”（North，1990）；同时，诺斯也看到了社会中存在种种正式及非正式的规章结构，认为“制度是人为设计出来构建政治的、经济的和社会的互动关系的约束，由非正式的约束（奖惩、禁忌、习俗、传统及行为准则）和正式的规则（宪法、法律、产权）组成”（North，1991）。早期的社会学家，从库利、韦伯到塞尔兹尼克和帕森斯，认为制度主要是规范性结构，它为社会生活行为提供了道德框架。马克斯・韦伯解释说：“一个规范团体行为的制度，应该叫做行政管理制度。一个规范其他社会行为并保障给行为者提供通过这种规范所开创的机会的制度，应该叫做调节制度。”美国社会学、政治学家亨廷顿也认为，“制度是指稳定的、受到尊重的和周期性发生的行为模式”。在我国学术界，有人赞成“制度是社会规则”的规定，而且主张“制度仅指正式规则”。

制度概念在组织分析中最具影响力的运用来自梅耶和罗文（Meyer&Rowan，1977）。他们认为，现代组织的许多主张、政策、纲领及程序是通过舆论、重要成员的观点、由教育体系合法化的知识、社会声望、法律、法庭上使用的过失和谨慎的定义等来实施的。日本学者青木昌彦从博弈论的角度对制度进行定义，认为“制度作为共有信念的自我维系系统，其实质是对博弈均衡的概要表征（信息浓缩），它作为许多可能的表征形式之一，起着协调参与人信念的作用”。斯科特（Scott，1995）力求涵盖经济学、政治学和社会学都强调的三种要素，从而对制度提出了他的理解和定义：制度是由社会行为提供稳定性和有意义的、认知的、规范的和管理的结构与行为组成的。

以上制度的概念是各领域学者从自身研究角度出发做出的界定，对于制度在组织中作用程度的探讨还很少。本文中的“制度”是一个相对狭义的概念，是指约束和调整组织中各种行为和关系的规范体系。

制度权威是要以科学确定的制度规范为组织协作行为的基本约束机制，主要依靠外在于个人的、科学合理的理性权威实行管理。制度权威的问题是人与制度关系的问题，以什么样的态度对待制度是制度权威的基本问题。制度权威实质上是人们对制度的服从关系，这种服从关系表明了制度发挥作用或者制度有效性的程度。本文认为，制度权威是指组织中的制度能够对人的行为起到约束和调整作用，是组织中的“命令――服从”关系。

在巴纳德看来，权威是正式组织中信息交流（命令）的一种性质，通过它的被接受，组织的贡献者或成员支配自己所贡献的行为，即支配或决定什么是要对组织做的事情，什么是不对组织做的事情。巴纳德指出，权威的源泉在于接受权威的一方而不是发出权威的一方。换言之，只有那些被下属认可了的、接受了的指挥、命令才具有权威的性质，强调来自组织或上级的指示命令与下属的选择相一致的侧面。韦伯把权威定义为在一个可能标明的人的群体里，让具体的（或一切的）命令得到服从的机会。

制度权威是制度的权威作用，这个概念是建立在韦伯提出的权威体系基础之上的。韦伯认为，任何组织都必须以某种形式的权威作为基础，没有某种形式的权威，任何组织都不能达到自己的目标。在韦伯那里，权力不是一种单向作用的力，而是一种“关系”。这种关系是由具有主观意义取向的社会行动建构起来的。为了把统治与暴力控制区分开来，韦伯又把正当化的统治称为“命令控制”或权威，并从理论分析的角度为这种统治形式确立了两个基本特征：其一是自愿服从，其二是存在一套支持统治正当性的“信仰体系”，即说明为什么某人或某些人应该服从某种统治的理论体系或意识形态。

制度与制度权威的关系

（一）制度的建立影响制度权威

制度权威是人们对制度的服从关系，所以制度权威的确立必然以制度的建立为前提。制度权威状况是由制度产生和适用的条件、制度的主体和客体以及制度自身的状况所决定的。制度权威的可能性存在于人们对一定的制度规范服从并遵循的基础之上，是要以科学确定的制度规范作为组织协作行为的基本约束机制，主要依靠外在于个人的、科学合理的理性权威实行管理。制度权威的确立依赖一定的基础和条件。一种制度权威的建立和巩固绝非是一个纯自然的过程，它需要制度自身的合理性、必要的外在强制和激励以及思想文化等因素的保障。制度本身与现实状况是否吻合、与组织文化是否协调，都影响着制度权威的确立。制度的合理性越强，则制度权威不管是通过外力还是由内在的认可、赞同、追随等来确立都会更加容易。所以，制度自身的状况会影响到制度权威的确立，制度自身的合理性为制度权威的确立提供了重要的前提条件。

制度权威体现的命令―服从关系在组织中是一个循环连续的作用过程，制度的完备性和合理性会影响到相关过程中制度的权威状况。相互抵制的制度或不完备的制度都会对相关制度的权威确立起到削弱的消极作用。制度本身建立得越完备，则反制度因素的影响越小，制度权威的确立就越容易，权威也更容易巩固。

因此，科学的制度和制度规范是制度权威确立的基础，必须先有制度和制度规范，制度权威才有确立的机会。也只有制度本身的合理性、完备性达到一定程度，制度权威才有确立的可能。

（二）制度建立和制度权威的确立并不一致

制度文本在组织中只是一种形式或一纸文件，制度的建立只能说明有了制度这种形式上的约束或者产生了一些文件，而这些文件和这种形式上的约束并不会去约束组织中的个人，组织管理中真正起作用的是制度权威。只有制度权威确立了，制度才能发挥作用。制度权威的重点在于制度要具有权威，能发挥其作用，成为组织协作行为中的约束机制和手段。制度产生或建立之后，能否发挥作用，在多长时间内发挥作用，即制度权威何时得以确立，这跟制度所约束的对象的态度有关，也跟制度产生的原因和背景有关。

在组织管理实践中，管理制度的建立一般都是为了实现一定的组织功能。制度设计、属于制度建立涵盖的内容，但是制度在建立之后能否起到规范组织成员的作用以及这种作用的程度都源于制度权威的确立。制度权威的确立状况和制度本身以及管理工作都有关联。就制度而言，从适用范围角度看，制度要与一定的客观条件相适应；从制度的客体角度看，制度要与行为主体――人的状况相一致；从自身的逻辑性看，制度所包含的各种规范性要素要严密、一致。制度自身的合理性、完备性越高，则建立之后越容易确立其权威；反之，建立的制度不合理成分越多，则越难确立制度权威。另外，即使制度本身合理性、完备性都相对较高，但制度的管理工作没有到位，如推广不力，员工不理解或没注意制度，或者管理者带头违反制度等等，都会对制度权威的确立产生破坏性影响。所以，制度建立并不意味着制度权威就能相应地确立，两者并不是一致的。

制度权威与制度化管理的关系

（一）制度化管理的内涵

以制度规范为基本手段协调企业协作行为的管理方式，就是制度化管理。制度化管理的实质在于以理性的、科学确定的制度规范为组织协作行为的基本约束机制，主要依靠外在于个人的、科学合理的理性权威实行管理。

在企业组织经营管理过程中，由于管理所依托的基本手段不同，存在着不同类型的管理方式。市场经济发展早期，企业组织管理中多依靠个人的权威，以传统的权威和“神授”的权威为基本的控制手段。伴随着工业文明和资本主义经济的发展，企业组织、行政组织和各种大型组织逐渐把管理过程中依赖的基本权威由个人转向理性的管理制度和规范。

制度权威来自于组织结构中对管理者地位和权力的正式规定。这种形式下，管理者拥有组织授予的奖惩权，可以视被管理者工作的不同情况，决定给予奖励或惩罚。它建立在强制力的基础上，是法的权威，不是个人的权威。而非正式权威来自于个人所具有的特殊品质，具有这种品质的某个人可以将众人吸引到自己身边，服从其管理和领导。非正式权威是建立在对个人的忠诚关系上，是对个人负责。

（二）制度权威在组织管理中的功能

一是组织制度权威维护着特定组织的内在结构，从而维持组织的本质和功能。组织的内在结构和框架总是要表现为一定的制度规范形式，在这一意义上，组织制度的本质实际上就是各种制度规范的集合。一定的社会组织从其内在结构的意义上说，就是该组织各种职位的设定以及建立在此基础上的人事分配的方式和原则，也包括一系列标准和形式的设定和职员实践方式以及决策方式、制度规范方式的设定。

二是组织制度权威规范着组织成员的行为，具有维持组织稳定性和统一性的功能。组织成员是若干具有独立性、自身利益追求和个性追求的现实的人，能够把他们组织起来并形成一种组织统一性的不是成员自身的差异性，而是在个体之外的统一规则约束机制的存在。组织制度权威对于组织成员行为的规范性以及维护组织稳定性和统一性的作用主要体现在以下两个方面：首先，组织制度权威规定了组织利益的统一性，规范着组织成员追求自身利益的行为方式，从利益统一性的方面维护着组织的稳定性和统一性。其次，组织制度权威强化了组织成员观念意识的统一性，培养了组织成员的组织秩序意识。

三是组织制度权威是组织生存的基础。制度构成了一个组织的内在框架，制度权威通过规范组织成员的行为保证了组织存在的秩序性和稳定性，它使分散的、独立的、现实的个人结合在一起，并且具有了共同的利益追求、文化环境、价值取向和意识主题。同样，原有组织的消亡和新组织的出现也是缘于组织制度权威的变化。当原有的组织制度权威消亡的时候，这一组织也就不复存在或者名存实亡了；当一种新的制度权威成为一定数量的人们相互联系的纽带的时候，一个新的组织也就随之形成了。组织发展的历史实际上是一个制度权威不断发展变化的历史。

综上所述，以制度权威为主的制度化管理对于组织管理意义重大，它能够降低管理成本、消除管理中的一些不确定性、合理配置资源、提高管理效率、实现组织目标和个体目标。除了一般的效率、目标和成就之外，制度化管理是组织可持续发展的重要保障之一，它还能实现组织发展与个体发展的均衡，避免组织中以人的权威为中心而对个人的过度支配。

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