湖北省新型城镇化进程中土地流转问题研究

摘 要：“十二五”时期，随着城镇化和社会结构转型步伐的加快，农村土地流转的问题日益突出，因土地所引发新矛盾层出不穷。本文基于湖北省城镇化背景下土地流转的实际，分析了所存在的问题，提出了解决城镇化进程中土地流转的思路和建议，并对创新土地流转模式进行了探讨。

关键词：湖北省;城镇化;土地流转

随着现阶段我国城乡二元经济社会结构被打破，城镇化进程的不断推进，使得越来越多的农村务农人员离开农地，离开农村，进城打工谋生。劳动力的转移过程中，势必牵扯到农村土地的问题。如果能将土地经营使用权合理的流转，使土地价格市场化，不仅可以促进农业劳动生产率，也将有助于加快我国城镇化发展速度。

一、湖北省目前土地流转现状

（1）城镇化规模不断扩大。伴随工业化、城镇化“双轮驱动”，被誉为中部农业大省的湖北城乡人口比例出现了根本性的变化。截止2013年末，全省城镇常住人口3161.03万人，占总人口的54.51%，比2012年末增加69.26万人;2013年末全省农村人口2637.97万人，比2012年末减少49.26万人，下降幅度为1.83%。

（2）农村务农人员逐渐减少。伴随产业结构调整，农村劳动力逐渐转移到第二、三产业就业，从事农业生产活动的农民呈逐年减少趋势。2013年我省农村劳动力转移外出总量规模持续增长，全年农村外出务工人员总量达到1100万人，较上年增加24万人，增长2.0%。这一趋势使得实际留守在农村并真正从事农业生产人数在不断减少，土地撂荒现象愈发严重。

（3）土地流转处在正常发展速度。至2013年6月，全省土地流转面积971万亩，占家庭承包经营面积的21.6%。据统计，自2008年开始我省土地流转一直呈现发展“加速度”，近6年土地流转的比例分别为6.8%、8.9%、10.9%、14.8%、19%、21.6%，平均每年以3个百分点增长。土地流转后实行适度规模经营的占全部流转面积的62.1%。而发展较快的武汉、黄石、鄂州土地流转率达到40%。虽然全省土地流转面积比值比全国的平均值23.9%低了2.3个百分点，但与湖北农业大省、粮食主产区基本“相适应”。

二、土地流转过程中存在的问题及原因分析

尽管湖北省显现出的城镇化进程速度明显但在全国仅位列第12位。这个发展水平虽然在中部六省中处于第一位，但与东部地区的差距仍然较大。目前，我省加快农村土地流转的势头强劲，但还没有形成全省范围内的大气候、大作为，从总体看，依然存在这诸多问题。

（一）从农户方面看

（1）农民对土地的依赖性阻碍了土地流转。一方面，农民对土地还存有增值预期，有的农民认为现在取消了农业税，还有惠农政策;而一些经济发达的近郊地区，因为土地被征收时可以从中获得较为可观的经济补偿，一部分农民为了宁愿将土地闲置也不愿将其实行流转。

（2）土地流转机制的不完善使农民对流转迟疑。由于土地流转价格评估机制尚未建立，没有权威的指导价格和流转年限做参考，一些外出务工农民只愿意将流转年限设定为5年以内，而流转经营主体期望的流转年限一般在10年以上，两者之间的差距较大很难达成共识。再者，土地等产权关系的不明晰或产权虚置也导致很多进城务工的农民将其土地长久闲置，土地由此成为一种死资源。统计显示，湖北省2012年因农户自己不耕种又没有进行流转而形成的常年撂荒面积为40万亩，季节性撂荒178万亩。

（二）从经营主体看

（1）流转规模较小。目前，我省土地流转相当部分还停留在私人流转模式上，大多以村内流转为主，从而制约了土地流转规模，阻碍了城镇化的进展。我省2013年流转入农户的土地比率为61.2%，合作社、企业和其他主体分别占15.7%、14.8%、8.4%。加上，由于农民参与土地流转的积极性不高，愿意流转的耕地零星分散，流转规模小、投入低、科技含量不高、抵制市场风险的能力不强，没有形成土地集中的态势，缺少农业大户的参与，土地集中连片规模经营难以实现。

（2）土地流转区域分布不平衡。由于各地区经济发展水平和自然条件有所差异，经济发展较快的地区流转比重高于经济较落后地区，城市周边、经济发达地域土地流转规模明显高于边远乡村。例如，2013年武汉市农村土地流转面积达到159万亩，占耕地总面积的55%，而十堰市家庭承包耕地流转面积27万亩，占家庭承包耕地面积不到10%。而且，由于经营特色农业和优势产业的土地，经济效益远远高于粮食生产。因此，以特色农业为主的地区流转速度明显高于粮食主产区的流转速度。

（三）从政府方面看

（1）认识不到位。在实际操作中，有的乡、村干部认为土地流转不是自己的职责范围内的事，加之没有硬性指标任务，缺乏工作主动性，导致一些地方出现土地抛荒;有的村委会越俎代庖直接代替农民签订流转合同，强制农民流转土地。这些不规范的土地流转行为，既导致承包关系混乱，也容易引起土地矛盾和纠纷。加之土地流转的市场机制、监管机制尚不完善，职责不明，乡镇村级政府组织没有发挥好应有的作用，缺乏对土地流转合同进行指导和管理的有效力度，导致农用地的“非粮化”、“非农化”和“非林化”的现象时有发生，致使一些土地出现撂荒现象。

（2）缺乏健全的土地流转配套机制。就目前情况看，由于尚未建立起规范的土地流转的市场运作体系和相关服务平台，造成土地流转的供求信息渠道不畅，农户有意流转土地的需求找不到合适的接受方，需要土地的人又难以找到有流转意向的农户，流转双方信息无法有效沟通，造成土地流转供给需求脱节，在一定程度上影响了土地流转的程度、规模和效益，严重制约了土地流转的有效进行。

三、解决土地流转过程问题的对策研究

湖北作为全国的农业大省，做好农村土地的合理流转工作，是加快城镇化建设的一个重要环节。解决湖北省城镇化进程中的土地流转问题，可以从以下几个方面入手：

（一）加快湖北特色新型城镇化进程，为土地流转提供良好外部环境

湖北省向来有“七山二水一分田”的说法，作为传统的农业大省存在人均耕地少、富余劳动力多、可开发土地资源有限，工业发展水平不高、规范的土地流转制度尚未建立等情况。因此，湖北省要走好特色新型城镇化道路必须将推进城镇化与新农村建设有机结合，用城镇化带动农业，促进城乡统筹发展。一方面要进一步发展工业化，以城聚产，以产兴城，提高城镇的承载力;加快落实放宽中小城市、小城镇落户的政策，消除城乡户籍束缚，解决农民工在城镇的就业和生活问题，真正做到让更多农民转为市民，为农村土地流转创造必然条件和有效空间;另一方面，做到城乡发展相协调;要突破土地资源制约，合理配置土地资源，以规模经营推动农业产业化，提高城镇化中的土地使用效率，推动农业的规模化经营、产业化经营。

（二）结合省情创新土地流转模式

（1）提高认识，积极有效进行政策宣传。发挥好政府引导作用，重视农民的知情权、选择权;采取形式多样的方式，加大宣传力度;将有关土地流转的政策，如《农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》和《湖北省农村土地承包经营条例》等相关法律讲解给农民，引导农民依法、自愿、有序的进行土地流转，提高农民的责任承担和自我保护意识，强化土地承包经营权的稳定性，避免不必要的纠纷。

（2）完善法制，创造良好土地流转环境。明确并统一各项法律法规中有关农村土地流转的政策，使土地流转做到有法可依，有法必依，切实保护农民的合法权益。严格限制农用地转为非农业用地，避免在流转过程中挪作他用。依据现有法律规范农村土地流转申报、审批、登记程序，尽快制订出土地流转合同书的规范样本，明确土地流转用途、价格、年限和双方责权利关系等，把土地流转纳入法制化轨道。

（3）改革机制，创新土地流转的模式。目前，对于流转土地承包经营权，发展适度规模经营，全国许多地方已经进行了多种形式的探索，创造出各种不同的农村土地流转模式。例如，在2011年湖北省孝感市孝南区进行了农村土地经营体制机制创新实践，即“龙岗模式”。“龙岗模式”的核心运作模式概括为16个字，即土地入股、农企联姻、职业管理、规模经营。农村土地入股是指将农村土地承包经营权折算为股权，以土地承包权入股的方式组成股份有限公司或者农业生产合作社，促使农民自愿走上农业产业化发展道路，实现农业生产合作。“龙岗模式”的创新试点工作时间很短，前后只有7个月，但改革创新成效比较明显的;有效破解了农村土地经营难题，加速了土地流转;土地入股后，农民从土地上解放出来，既增加了城镇人口，又繁荣了城镇经济，提高了城镇化水平。除了我省的以土地入股为主的“龙岗模式”，还有土地互换模式;土地出租模式;土地转包模式;以宅基地换住房，承包地换社保等模式，对这些土地流转的创新模式，湖北省各级政府应根据自身的特点，因地制宜，推广可行做法，总结经验教训，丰富流转方式和内涵，探索规模经营新模式。

（4）加强服务，建立土地流转交易平台。一是建立健全土地流转服务体系和流转市场，把土地流转工作纳入政府的重要议事日程，加强土地流转管理和服务，积极培育土地流转的中介组织，让土地流转依靠市场调节完善运行机制。二是积极建立土地流转信息体系，成立土地流转信息服务平台，使土地流转双方的供需信息有效进行对接。例如，可以依托网络建立土地流转交易平台，对土地流转信息进行实时更新，为流转双方提供信息、政策咨询等一系列服务。三是成立土地流转纠纷调解机构，着力解决土地纠纷，化解矛盾。

（5）完善农村社会保障制度。在农村社会保障制度缺失的情况下，农民主要依赖土地作为全部的保障项目。随着城镇化进程的加快，现行的土地制度已经无法满足农民的保障需要，必须要完善农村社会保障制度，使之替代农村土地的社会保障功能。建立农村社会保障体系应从地区实际情况出发，加快农村最低生活保障制度建设，建立以大病统筹为主的农村合作医疗体系，完善农村养老保障体系;同时，政府应承担起制度设计和规划、监督和执行的责任，多渠道的筹措农村社会保障资金。

目前，湖北省正处于加快新型城镇化的黄金时期。只有加快完善土地流转，实现农业规模化经营，让农村劳动力和土地通过土地流转方式实现分离，才能从真正意义上解除土地对农民的束缚，才能使资源得到更合理的配置，促进农村劳动力自愿向城镇转移，进而推动城镇化的进程。

课题项目：本文系湖北省教育厅人文社会科学研究项目“农村社会保障视角下的土地撂荒问题研究”（13g147），武汉科技大学校青年科技骨干研究项目“土地流转背景下的农村社会保障制度建设”（2013xz034）研究成果

参考文献：

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作者简介：刘B（1980―），女，湖北武汉人，武汉科技大学文法与经济学院副教授。