正义原则――现代政府公共决策的伦理要求

摘要:政府公共决策是指政府作为公共决策主体为解决社会公共事务问题,实现社会公共目标而制定、选择合理行动方案的过程。政府自身的正义性、公共决策本身的公共性特征及其合法性要求现代政府公共决策坚持正义伦理原则,可以说,政府就是通过公共决策来维护和实现自身的正义与社会的正义的。

关键词:政府公共决策 伦理原则 正义原则 呼唤

在人类追求进步的过程中,正义始终是其永恒的价值目标与价值追求。在现代社会,社会正义是与政府公共决策密切相关的,事实上,政府决策什么,怎样决策,决策的结果又如何等等都将直接影响社会公众的利益与幸福,关乎社会的正义。那么什么是政府公共决策?政府进行公共决策为什么又要遵循正义伦理原则?这就是本文要讨论的。

一、政府公共决策的含义及特点

按照戴维・伊斯顿(David Easton)的概括,政府决策是对社会价值的权威性分配 (authoritative allo-cation of values)。这里所谓“价值”,是指社会上一般人都想得到的有形或无形的东西,如权力(power)、财富(wealth)、技能(skill)、知识(knowledge)、安全(security)、声望(prestige)等。①与此相关,国内学者钱再见等认为,公共决策是社会公共权威运用公共权力对社会资源进行权威性分配的政治过程。

受上述学者的启发,结合决策本身的固有特点,本人认为,政府公共决策是指政府作为公共决策主体为解决社会公共事务问题,实现社会公共目标而制定、选择合理行动方案的过程。显然,政府公共决策的内容或对象,指向的是社会公共事务问题,追求的是社会公共利益,因此,“国家或政府等社会公共权威的公共决策的正义与否,常常决定了民众的获益或损失,以及获益或损失的程度,并且进而影响到民众的幸福或不幸,以及民众幸福或不幸的程度。” ②

政府公共决策除具有一般决策的特点即目的性、针对性、可行性、有效性、择优性外还具有三个重要的特点:一是具有公共性,政府公共决策的公共性是指它是基于社会公共事务,针对的是特定的社会公共问题,它的目标旨在维护和实现社会的公共利益,满足社会的公众需求; 二是权威性,这首先是因为公共决策并不是由个人随意就能做出的,它是一个复杂而又完整的系统过程,包括发现问题,确定目标;集思广义,拟定方案;分析评估,比较选优;组织实施,反馈完善等四个阶段;其次,它一旦形成,便由政府保证实施,具有某种强制性;三是社会性、持久性。公共决策致力于社会公平,维护、增进社会公共利益,而不是个人或某些人的私人利益。政府公共决策自身的这些特点使其对整个社会影响必定深刻而持久,因而政府公共决策必须坚持正义的伦理原则。

二、政府公共决策主要遵循的伦理原则

只有科学合理的政府公共决策才能获得社会公众的普遍认同和支持,才能维护、实现社会正义。这既依赖于决策的科学化,也依赖于价值目标的合理定位,以及在此种价值目标的基础上的某种价值原则的遵循。政府公共决策所遵循的伦理原则主要有以下几个:

1、功利主义原则。功利主义的创始人和最主要的代表人物是边沁和密尔,边沁认为,道德的基本原则就是“最大多数人的最大幸福”,他说:“功利原理是这样的原理:它按照看来势必增大或减小利益有关者之幸福的倾向,亦即促进或妨碍此种幸福的倾向,来赞成或非难任何一项行动。”边沁还特别强调,自己所说的“任何一项行动”,不仅是私人的每项行动,而且是政府的每项决策。密尔继承了边沁的基本思想,并将其完善化、系统化。功利主义的价值原则,以行为所能带来的客观效果来衡量该行为的价值,属于行为的“效果论”。在政府公共决策中,它要求以尽可能少的“投入”获取尽可能大的“功效”,它所关注的是即该决策能给我们自己及利益相关者带来最大的好处吗?客观来评价,功利主义的伦理原则,对社会来讲,它有助于国民经济在短期内迅速恢复并发展;对于政府公共政策以及公共决策的绩效评估而言,也非常简捷、明确。但是,单纯地强调功利,它也会导致一系列的问题:第一,使政府决策行为企业化、市场化,政府维护社会正义与秩序的行为走样,腐败现象的普遍蔓延;第二,产生独断专权,搞“决策上的霸权主义”;第三,导致分配不公,贫富两极分化严重。总之,政府公共决策的功利原则,就是注重结果而忽视过程,过于注重目的而忽视手段,从而表现出一定的局限性。

2、科学原则。科学原则源自科学主义,它是一种主张以自然科学技术为整个哲学的基础,并确信它能解决一切问题的哲学观点,盛行于现代西方。它把自然科学奉为哲学的标准,自觉或不自觉地把自然科学的方法论和研究成果简单地推论到社会生活中来。政府公共决策的科学原则,就是以科学作为决策的道德标准,以此来确定目标,制定、选择方案,评价其结果的一种伦理原则。无疑,科学原则有其合理性,因为决策本身是一门科学,应该遵循科学的原则,同时,科学决策也有助于实现形式正义。但是,政府公共决策基于本身的性质而不能只要求具有科学、形式正义,它更强调对公共利益的维护、实质正义的实现。因此,科学原则对于政府公共决策来说也有其局限性,它并不是万能的,当今科学主义在西方的“不如人意”就能说明这一点。

三、政府公共决策本身呼唤正义之伦理原则

1、关于政府公共决策的正义原则

罗尔斯将正义视为普遍性的伦理原则。为了建立平等的社会,他认为社会制度必须建立在正义原则的基础上。正义原则包括两个:一是平等自由原则;其二是机会的公正平等原则和差别原则的结合,其中,第一原则优于第二原则,而第二个原则中的机会公平原则又优于差别原则。这种以正义原则为核心的正义理论适应了西方社会解决经济矛盾的价值需求,但是,它基于个人权利的视角,加之社会经济制度、社会经济发展的程度以及文化传统的差异,所以它也具有一定的局限性。我们认为,政府公共决策的正义原则是指政府作为决策主体在确定社会公共事务问题、制定并选择合理方案的过程中,为充分保障公民权利、促进社会公共利益、实现社会和谐发展而遵循的客观规律。正义原则的内容既应该包括实现个人的基本权利方面如人身权利(生命权与生存权)、人格权利、相关政治经济权利等,又包括提供公共产品,促进公共利益,实现社会的进步。政府公共决策的正义原则应该是这三者的统一体。

2、政府公共决策本身要求遵循正义原则

“正义是社会制度的首要价值,正像真理是思想体系的首要价值一样”。③正义也是政府公共决策的首要价值原则。政府公共决策因为政府正义性的要求、公共决策本身的公共性特征以及其合法性来源而必然诉求于正义之伦理原则。

1、政府的正义性要求

关于政府为什么会存在、为什么要存在,以及人类社会为什么需要政府?这是一个古老而又经久不衰的理论话题。实际上它涉及到政府存在的价值问题、合理性问题。对此,洛克在《政府论》一书中做了经典性论述。他指出,在人类进入政治社会之前,存在着一种“自然状态”。在自然状态下,人们虽然过着自由、理想、美好的生活,但是,由于缺乏有权威的公共管理者和裁判者,因而,当发生争端或它的成员受到伤害时,就有无法申诉和决定争端等种种“不方便”之处。为了避免自然状态下的种种不方便,于是,人们通过订立社会契约,让渡一部分天赋的基本权利,共同形成政府的公共权力。政府作为行使公共权力的公共机构,其基本职能就是“为了规定和保护财产而制定法律的权利,判处死刑和一切较轻处分的权利,以及使用共同体的力量来执行这些法律和保卫国家不受外来分割的权利;而一切都只是为了公众的福利。” ④根据洛克的这一论述,我们可以看出:一是政府公共决策的权力不是与生俱来的,也不是上帝或神赋予的,而是人们达成契约的结果,是人们让渡的;二是人们让渡给政府等公共权力机构的一部分权力是为了实现社会的公共管理,促进公共利益,维护社会正义;三是政府的公共管理实质上是通过政府的公共决策的形式来实现的。因此,政府存在的首要价值,正如柏拉图在《理想国》中指出的,只能是为了实现善和社会的和谐,使国家和社会处于最佳状态即“至善”,“政府的本质在于主持和实现社会正义”,⑤总之,从政府的起源和本质来看,政府等公共权力机构进行公共决策的过程,本质上应该是一种权力的回归,是还政于民的过程,理所当然的应以社会公众的公共利益为其出发点和归宿,坚持公共决策的正义原则。

2、政府公共决策公共性特征的内在要求

政府公共决策必须遵循正义原则,还在于其公共性性质。公共性是政府公共决策最显著的特点。这种特点决定了政府公共决策首先必须以正义作为其伦理原则。 第一,公共决策的决策权力是公共权力。在现代社会,一方面人人享有平等的权利和自由,但另一方面又不可能人人直接参与国家事务的管理工作,因此,根据社会契约理论,需要每个人把自己所有的或一部分权力交给政府,形成社会的“公意”,决策权力从木质上讲就是这么一种公共权力。决策权力的公共性决定了它的行使必须遵循正义原则;第二,决策对象的公共性。公共决策只能着眼于社会公共事务,社会公共事务“具体体现为一定共同体成员普遍需求的公共物品和公共服务,它具有成本的社会分担性与效用的社会共享性”。⑥在现代社会,政府不再是“管制政府”、“全能政府”,而是服务政府、有限政府、责任政府,政府的责任重点是集中精力解决社会公共事务,通过公共决策的正义性来凸显自己的角色,谋求社会公众的认同和支持; 第三,决策目标的公共性。政府公共决策追求的是社会公共利益。关于公共利益,目前理论界没有普遍一致的标准和意见,多数人的观点认为“明确定义‘公共利益’是不可能的”。⑦但是,这并不表示公共利益不存在,与其说这是一个理论问题,不如说是一个事实问题。在一个社会中,不同的社会个体或群体在同一社会关系和同一社会环境里,彼此存在着诸多相互关系诸如依赖,因而有着普遍的利益交叉,这此交叉的公共需求和利益便构成公共利益的基础,并以社会利益的形式表现出来。它为一定共同体的不特定多数人所普遍享有,其利益关系基础和利益行为指向具有“社会性”和“公共性”,在外部特征上具有明显的非排他性、非竟争性与非盈利性,这正是公共决策正义性的精髓所在。⑧

3、政府公共决策的合法性要求

政府进行的公共决策本身要想具有合法性,最根本的是要获得社会公众的接受和认同,否则就没有存在的理由,而且也不可能存在。从合法性的结构来看,作为统治者的国家政府与作为其属民的社会公众共同构成了公共决策的合法性结构。在这个结构当中,政府通过公共决策以及由此形成的公共政策体现出一定的价值取向,而社会公众则依据一定的价值标准进行判断,二者在这个双向互动中相互影响,相互制约,共同使这个合法性结构呈现出动态发展。在这个发展的过程中,“人民已习惯于根据公民的经常性利益来评价政治”,⑨因此,“对社会需求的满足程度已经成为能否赢得政治忠诚和支持的重要因素”。⑩而这种“需要”,本质上就是对正义或正义原则的理性诉求。因此,作为实现政治目的工具之一的政府公共决策是否坚持正义的原则,是否具有正义性,必将影响上述合法性结构的互动性关系,影响社会公众对政治的功利性评价,进而影响政府甚至政治的合法性。是否遵循正义原则正是政府公共决策乃至政府本身的合法性来源及价值基础。

注释:

①Easton David《The Political System:An Inquiry intothe State of Political Science》, N.Y.: Knopf,1953

② 钱再见、高晓霞《论公共决策的伦理维度》,南京林业大学学报(人文社会科学版)

③ [美]约翰・罗尔斯《正义论》,北京:中国社会科学出版社,1988,第1页

④ [英]洛克《政府论(下篇)》,北京:商务印书馆,1964

⑤ [古希腊]柏拉图《理想国》,北京:商务印书馆, 1986,第213页

⑥⑧张学泽《论公共政政策的正义性》,行政论坛,2005

⑦ [美]特里・L・库伯《行政伦理学:实现行政责任的途径》北京:中国人民大学出版社,2001,第76页

⑨ [日]山口定,《政治体制》,北京:经济日报出版社,1991,P216

⑩俞可平,《全球化时代的“社会主义”》,北京:中央编译出版社,1998,第84页