架起“护地高压线”

为采访国家土地督察北京局局长樊志全,记者颇费了些周折,原因不是别的,只是樊先生太忙。好在忙里偷闲,我们的采访终于敲定在一个好日子:八月十五中秋节。由于约定的时间有限,一进办公室,几句简单的寒暄,记者只好直奔主题,话题就从“忙”字开始。

“百日行动”期间,北京督察局所有巡察人员都停止休假,全力以赴进行全天候巡察

记者(以下简称记):樊局长,能给我们透露一下这些天究竟在忙些什么?

樊志全(以下简称樊):“万事开头难”,作为新组建的部门,一切都是从零开始,忙是免不了的,而作为土地督察部门,职责的特殊性决定了忙也是正常的,清闲了反而不正常。具体说到眼前的“忙”,就是忙正在开展得如火如荼的全国土地执法百日行动。

当然,我们是忙中有序,像“百日行动”这么一个重大的执法行动,不能无组织、无系统性地盲目开展。国土资源部部署开展“百日行动”计划后,为推动华北五省区市“百日行动”的开展,确保“百日行动”开好头、起好步,国家土地督察北京局立即成立了“百日行动”指挥小组,我作为“一把手”任组长,下设检查、巡察、综合三个组。与此同时,我们在第一时间制定了《关于贯彻全国土地执法“百日行动”方案的工作安排》和《百日行动工作日程表》,把各项工作分解细化,每天做什么、谁负责,都有详细安排。

现在,我们正按部就班、扎实有效地分阶段推进,已经从今年第2～第3季度华北五省区市663条和举报线索中,选择了53条重点巡察线索,正在利用这段宝贵的时间集中实地巡察,重点查处新开工、面积大、占用基本农田、引发群体上访的“以租代征”、违反土地利用总体规划扩大工业用地规模、未批先用等违法占地问题。同时,定期分析研究每个阶段的工作,及时总结经验教训,不断完善工作措施,加强和改进土地督察工作。

一句话,在我们这里,“百日行动”是动真格的,制定的文件绝对不是摆设或应付上级检查,都尽一切可能付诸实施。“百日行动”期间,北京督察局所有巡察人员都停止休假,更无缘金秋的国庆长假,全力以赴进行全天候巡察,确保不折不扣地完成“百日行动”计划。

记:您觉得短短的“百日行动”能达到预期的效果吗?换言之,凡事预则立,对正在开展的“百日行动”我们要注意什么?

樊:你提的这个问题很有意义。远的不说,回顾近几年土地执法的历程,从2003年开展土地市场治理整顿以来,加强土地执法的行动一直没有间断,尤其是今年以来,监察部、国土资源部联合部署了进一步开展查处土地违法违规案件专项行动,监察部、国土资源部等五部门联合开展了国有土地使用权出让情况专项清理,农业部、国土资源部等七部委联合部署了开展全国农村土地突出问题专项治理,再加上这次土地执法百日行动,土地专项执法活动的密度之大前所未有。这一方面说明违法用地的形势依然很严峻,另一方面,也说明查处违法用地的力度在加大。对此,一定要提高认识,克服畏难思想、厌倦情绪和麻痹、疲惫心理,坚定信心。

目前,土地执法百日行动已经转入了第二阶段。第二阶段是“百日行动”最为重要的阶段,我们必须以更大的决心和更高的干劲趁热打铁,毫不放松地投入到第二阶段工作,确保查处不走过场,确保今年耕地保护目标的实现。

常言道,打铁还得自身硬,现在,我们要敢于碰硬,敢于曝光,不怕得罪人,坚决做到既要处理事,又要处理人,握紧拳头保持执法的高压态势,决不能走过场,最终要让违法者明白,土地执法百日行动是玩真的,不是心血来潮的形式主义的东西。凡事就怕“认真”二字,只要动真格的,“百日行动”就能达到预期的目的。

提出纠正意见、提出整改意见、责令限期整改和暂停用地审批是国家赋予土地督察的三道令牌,也可以说是我们的尚方宝剑

记:在中国地政领域,土地督察制度是一项崭新的管理制度,“管”的是省级及计划单列市政府,可谓是位高权重“钦差大臣”,也因此,你们的工作某种程度上给人一种神秘感。樊局长,你们平时是怎么工作的,能给我们的广大读者透露一点吗?

樊:国办50号文件对国家土地督察制度有明确的定位和释义,规定国务院授权国土资源部代表国务院对各省(区、市)及计划单列市政府土地利用和管理情况进行监督检查,同时还明确了“派驻地方的国家土地督察局,代表国家土地总督察履行监督检查职责”,这可以用三句话来概括,即“代表国务院,面对省级政府,督察管地用地”。而50号文件规定的“提出纠正意见”、“提出整改意见”、“责令限期整改和暂停用地审批”是国家赋予土地督察的三道令牌,也是发挥土地督察作用、严格土地管理、震慑违法滥占乱用土地的有力武器,可以说是我们的尚方宝剑。所以,我们的工作一点不神秘,哪里有违法用地,哪里就有我们的身影,违法用地者不能心存侥幸。

说到具体的工作,土地督察毕竟不同于直接的土地管理,自然有其自身的特点。一年来,我们在预防机制、发现机制和纠正机制的建设方面进行了积极探索。比如,通过督察、调研和组织召开华北五省区市座谈会等方式,“走下去、请上来”,与华北五省区市政府分管副省长、秘书长及国土资源厅(局)长座谈,积极沟通协调,已经在华北建立起围绕落实政府主要负责人耕地保护目标责任制的定期督察制度和用地季报制度。

与此同时,我们还建立了以运用法律法规和国务院赋予的“纠正”、“整改”、“限期整改”和“向监察部通报”为主要手段的纠正机制。我们通过土地督察日常巡察,对各省区市土地利用情况进行现场抽查,特别是对别墅类房地产、高尔夫球场等禁止、限制类项目用地进行了重点巡察。发现问题的,立即通知有关省份报送土地审批、土地供应等相关文件,对确有违反土地利用计划的,督促其省区市政府进行查处,这样的例子并不少。

另外,我们在强化自身职能的同时,加强了横向联系,与国家局、驻五省区市新华社分社、审计署驻京津冀特派办和部有关司局、部门建立了协作关系,加强信息沟通,定期汇总、分析群众举报中有关土地违法的线索,共同研究解决土地管理和土地执法中存在的问题。

随着这些措施的建立和完善,对违法用地行为尤其是防范地方政府土地违法行为的蔓延,起到了很好的警示和遏制作用。

记:国家土地督察北京局因其特殊的地理位置和所辖华北五省区市用地的复杂局面而受到格外的关注,你刚才说的基本上是面上的工作,现在请樊局长由面到点,具体说说从筹备组建到现在,一年当中,北京局做了哪些工作,效果究竟如何?

樊:土地督察是一项开拓性、探索性的事业,国家土地督察北京局从去年10月18日正式开始组建,在筹备时间短、人员比较少的情况下(由开始的1人到目前的11人),按照“边组建、边工作”的要求,不搞虚假的花架子,踏踏实实地工作,边探索、边总结,边实践、边规范,在探索中成长,逐步形成了一整套督察制度和工作机制,探索出定期督察、专项督察、应急督察、日常实地巡察和书面督察等多种督察方式,取得了初步的工作成效,为眼下的“百日行动”和土地督察工作的深入开展奠定了良好的基础。

具体说来,一是开展了几轮定期督察。先是前往河北、北京、山西、天津督察省级政府耕地保护目标责任制落实情况,今年4月份,又分两组,采取明察与暗访相结合的方式,对华北五省区市进行了第二轮定期督察,主要了解各地一季度的实际用地情况。7月初,又对五省区市上半年执行用地计划情况进行了督察,及时掌握了五省区市上半年实际用地情况。

二是开展了日常实地巡察。通过到部有关司局了解五省区市新的用地预审、审批项目目录和群众举报,从中选择占地面积大、属于国家禁止的项目线索,作为实地巡察的重点目标,在不通知当地政府和有关部门的情况下,开展巡察工作。目前,我们到达过五省区市的100多个市县,实地巡察行程已超过一万公里。在巡察过程中发现多处面积较大的新开工现场,均实地调查取证,督促地方纠正整改,对土地违法起到了很大的威慑作用,如河北、山西等地几个县区、乡镇的违法用地案件。目前,这几起案件已处理完毕。

三是开展了专项重点督察。今年2月24日,《京华时报》披露北京市顺义区木林镇存在“以租代征”圈地建跑马场的问题。北京督察局立即启动应急督察机制,两次赶赴现场进行实地调查。在核实情况后,经总督察批准,于今年3月6日向北京市政府正式下达了国家土地督察制度建立以来的第一份整改意见书,要求北京市政府对顺义区木林镇跑马场项目查清事实,依法处理,并在北京市全市开展“以租代征”的专项清理整治。对此,北京市委、市政府高度重视,迅速召开了全市清理整治“以租代征”动员大会,下发清查通知,要求14个区县,对2004年10月至2007年2月底期间的以“以租代征”方式违法违规用地逐宗排查,登记台账。4月中旬,北京市完成了“以租代征”专项清理工作。

四是开展了两项专题调研。2007年6月,北京督察局与华北五省区市联合组成4个调研组,开展了“巩固开发区治理成果”和“治理以租代征”两项专题调研。调研组实地走访了华北五省区市的25个市县,召开了座谈会36个,进行了300多人次的问卷调查,实地查看了21个开发区的四至范围和项目供地情况以及20个“以租代征”违法用地现场。通过调研,一方面对华北五省区市的部级、省级及省级以下开发区在面上有了较全面的了解,另一方面对督促地方政府更好地履行耕地保护目标责任制发挥了很好的推动和宣传作用。

努力架设一条高压线,形成一个用地者和管地者都不想、不敢、不能违法用地的局面,这也是我们在“百日行动”中必须坚持的

记:说到督察,早就听说北京局有遏制土地违法的“秘密武器”,很有威力和震慑力,而且屡试不爽。借采访的机会,请樊局长给我们的广大读者“展示”一下?

樊:你所说的“秘密武器”应该就是那辆有“土地遥感巡察第一车”美誉的巡察车了,其实也谈不上什么秘密武器。

北京局组建伊始,就积极探索如何在土地督察中运用高科技手段,因为传统的方法很难满足当前土地督察的需要。在应用部“十五”期间科研成果基础上,我们建立了由遥感影像管理与自动识别发现、中心数据管理与业务应用、监控中心远程巡查服务和车载远程巡察等四个子系统组成的土地利用遥感巡察系统,并把这套系统装备了巡察车。但高科技武装起来的车还只是“硬件”,我们随即又给车装备了“软件”:收集了辖区内五省区市历年各种高分辨率遥感影像数据、土地利用现状数据、土地利用规划数据、土地审批备案数据和巡察成果报告资料等。目前,我们这个车载系统可以对覆盖华北五省区市155万平方公里的海量空间数据进行有效管理,这在全国还是首创,这辆车因此被称为“土地遥感巡察第一车”。

有了这辆用高科技武装起来的巡察车,我们就可以直接运用到土地督察现场,快速准确地进行定量测量和定性分析,如同为土地督察安装了“千里眼”,极大地提高了土地督察工作效率,使督察工作更具目的性和针对性。今年以来,不仅对已有的土地违法线索进行了有效的现场勘查与核实,还在巡察过程中随机发现了10余起今年新开工的违法用地项目,对各地土地违法起到了有效的震慑作用,初显锋芒,效果很好。

现在,我们正准备再装备一辆巡察车,加大实地巡察力度,通过利用高科技,为“百日行动”插上翅膀,尽一切可能发现并阻止违法用地的发生。

记:樊局长,经过一年的督察,根据你们掌握的情况,以华北五省区市为例,目前的土地利用现状究竟是一个什么样的情形?

樊:从目前我们开展的督察和五省区市上报的土地利用季报来看,华北五省区市土地管理的总体形势还是比较好的,尤其是各级领导对土地问题的认识大大增强,对土地管理工作越来越重视,土地管理工作的地位得到了前所未有的提高,这在以前是罕见的,国家土地督察工作自然也面临着良好的发展机遇。但土地管理地位的提高,并不表示土地利用形势同步发生了根本性的转变,客观地说,保护耕地、保证国家土地调控政策落到实处的任务仍然十分艰巨,今后的土地督察工作也不会一帆风顺。

记:樊局长对目前土地管理形势的判断,前半部分好理解,后半部分该怎样正确理解?

樊:这主要是从以下几个方面作出的判断。其一,各类建设对土地的需求依然强劲,发展需求与土地供给的矛盾越来越突出。到目前为止,山西省仅省级招商项目就有800多个无法落地,全省项目用地缺口在50万亩以上;内蒙古的包头市用地计划指标只能满足需求的10%。北京承办奥运,天津建设滨海特区,各地都有很强的用地需求,土地使用与供给的矛盾相当突出。

其二,转变土地利用方式、落实科学发展观任重道远。通过几次督察、巡察和调研,我们了解到各地以地生财的粗放式发展理念尚没有得到根本转变,特别是某些市县政府默许、纵容甚至在背后操纵违法违规用地,未批先用、以租代征,擅自设立和扩大开发区,擅自调整土地利用总体规划以及违规侵占基本农田,损害农民权益的现象还不同程度地存在。据有关部门初步统计,今年1月～5月,华北五省区市查处土地违法案件立案数为3092件,与去年同期相比,增加了14.4%。

其三,土地违法主体存在着下沉的趋势。我们在督察中发现,乡镇村违法用地增多,其主要违法形式是“以租代征”。以租代征这种表面上多方有利的违法形式,规避法律,违反了土地利用总体规划和土地利用年度计划,从长远看寅吃卯粮,严重地威胁着国家的粮食安全和社会稳定。因此,亟需加强依法依规用地的宣传,特别是增强农民依法依规用地的意识,让农民了解违法用地的实际危害,并成为推动乡镇政府和村组织依法依规用地的主要力量。这次“百日行动”的矛头也主要是指向以租代征等土地违规违法问题。

但话又说回来,土地管理中越是有问题,土地督察工作的使命和责任就越重大。说实话,我们面对的省级政府位高权重,面临的土地利用状况错综复杂,好在我们有国务院这个“后台”,所以我们敢于坚持原则,敢于迎难而上,明知山有虎,偏向虎山行。当然,这也不是说在督察工作中就可以率性而为,也要讲求督察方法和督察艺术。在当前的“百日行动”中,要抓住督察重点,研究“蝴蝶效应”和“四两拨千斤”的办法,不打无准备之仗,做到“不察则已、逢察必明;不督则罢、每督必成”,及时掌握态势,下力气督察有影响、有震动的重点问题,从而为土地管理和使用架护起一条碰不得的高压线,形成一个用地者和管地者都不想、不敢、不能违法用地的局面,这也是我们在“百日行动”中必须坚持的。

资料

北京督察局督察的三起违法占地案件

山西省长治市屯留县新区违法建设占地案

2007年4月初,国家土地督察北京局在山西省长治市屯留县新区巡察时,发现涉嫌违规新开工建设项目,北京局立即将现场核实情况通报山西省政府。山西省政府和省国土资源厅对此高度重视,省国土资源厅当即组成调查组开展调查。

经查证,2006年4月,屯留县委书记在县四套班子联席会议上,研究决定建设青少年活动中心和新区东西大道两项工程,两项目用地均未办理报批手续,并2006年4月7日动工。两项目共占用耕地193.8亩。其中,青少年活动中心圈占一般耕地80.6亩,已完成主体建筑;新区东西大道占用一般耕地113.2亩,已形成路基。

2007年5月底,山西省国土资源厅于向国家土地督察北京局报送了此案的查处情况报告。省国土资源厅执法监察总队队长带领长治市、屯留县政府和国土资源局负责同志,专程赴国家土地督察北京局汇报案件的查处结果:一是涉案项目目前已停工;二是对违法占地行为依法给予处罚,罚款已全部上缴财政;三是屯留县政府和原县委书记已做出深刻检查,并通报全省。随行的长治市、屯留县领导表示,这是一次深刻的教训,一定要引以为戒。

针对这起政府土地违法典型案件,国家土地督察北京局要求山西省以此为契机开展了土地违法专项整治活动,对“以租代征”、未批先用、违反规划用地、非法占地以及补偿不到位等土地违法行为进行清理,同时进一步明确各级政府、特别是政府主要负责人对土地管理和利用的责任。

北京市顺义区木林镇违法出租土地建跑马场案

2007年2月24日,《京华时报》报道了北京市顺义区木林镇出租千亩土地用于建设跑马场的消息。国家土地督察北京局根据这一线索,按照国家土地总督察、副总督察的要求,立即启动了应急督察机制,迅速进行专项督察。经查实,2005年9月,顺义区木林镇政府与盛华德公司签订《场地承包协议》,盛华德公司“承包”唐指山、贾山、茶棚等村的1598亩土地,用于开发建设跑马场、旅游度假酒店等项目。至2006年年底,已开工建设,占地约50亩。

2007年3月6日,国家土地督察北京局向北京市政府正式下达了《国家土地督察整改意见书》,要求北京市政府对顺义区木林镇通过“以租代征”方式使用农民集体土地违法建设跑马场行为查清事实,依法处理;同时要求北京市在全市范围内对“以租代征”进行非农建设的问题进行全面清理整治。

北京市政府收到整改意见后,市领导多次做出批示,召开市长办公会议进行专题研究决定:一是责令停止该项目建设;二是恢复土地原状,退还原村集体经济组织耕种;三是责成顺义区政府依法追究发改委和有关部门责任人的行政责任。

在此基础上,北京市于今年4月底完成了“以租代征”的专项清理。全市共查出“以租代征”违法用地442宗,涉及土地面积15801亩,其中耕地7995亩。目前以立案方式处理273宗,涉及土地面积9959亩;以自行清理、拆除、整治等方式处理26宗,涉及土地面积252亩;剩下的143宗已逐宗提出了处理意见。北京市政府已责成有关区县政府严肃处理。房山区政府严肃查处了青龙湖镇青龙头村“以租代征”占地318亩违法建设别墅问题,拆除别墅85栋,没收别墅59栋。

河北省唐山市丰润区杨官林镇石佛林村“以租代征”违法占地案

2007年1月,唐山市丰润区杨官林镇石佛林村村委会与丰润区晨鑫模板制作有限公司签订了土地租赁合同,晨鑫公司租赁石佛林村集体土地54亩(经核实,基本农田46.06亩,未利用地7.94亩)用于建设模板厂。2007年2月,模板厂开始施工建设。2007年4月,国家土地督察北京局在进行实地巡察过程中发现了该项目后,立即向河北省国土资源厅发出通报,要求其认真查处。河北省国土资源厅迅速进行了调查。经查,晨鑫公司已建好部分围墙和办公用房等建筑物,项目已投资约300万元。

河北省国土资源厅查清此案事实后,立即做出了四项处理决定:一是责令停止执行土地租赁合同,责令丰润区政府及杨官林镇政府做出书面检查,对责任人予以处罚,并在全省通报。二是没收石佛林村非法所得8064元,并处罚款403元;三是责令晨鑫模板制作有限公司15日内拆除非法建筑和其他设施,恢复土地原状退还村集体,并处罚款35223.6元;四是建议给石佛林村党支部书记陈建浩党纪处分。现所有围墙和房屋已全部拆除,安装的设备已卸下,地上正在做清理工作。