社会保障预算基金管理论文

2019-07-31 版权声明 举报文章

关键词:社会保障基金预算管理监督

内容提要:社会保障是社会安定的重要保证,社会保障基金相当于社会保障的蓄水池。社会保障基金的筹集、运营和投资是完善社会保障体系的重要内容。因此,加强社会保障基金的监督管理至关重要。建立健全社会监督和财政监督制度,建立由政府、单位、职工代表和专家等组成的社会保障监督委员会,依法对社会保障执行情况进行监督。加强财政监督既要重视资金使用的事后检查,更要重视资金拨付中的追踪检查,并发挥社会中介机构的作用,将政府检查与社会紧密结合在一起,力求监督的公平、公正、公开。通过建立健全社会保障管理体系,使社会保险基金管理有方、监督有力、运营有效。

一、社会保障基金运营

我国养老保险基金的筹集模式是以支定收、略有结余、留有部分积累,实行这种模式的目的是为即将到来的人口老龄化做基金储备。目前,世界各国社会保障基金运行的模式大体有现收现付制、完全积累制和部分积累制三种模式,这实际上也是社会保障基金运行的三种模式。这三种模式的共同点是通过采取保险或储蓄的方式对未来可能出现的危机做准备。

现收现付制是指用正在工作的一代人的缴费支付已经退休的一代人社会保险费用的制度安排,是以不同代际之间短期(一个时期内)横向平衡为指导原则确定的资金运行模式。在现收现付制下,社会保障基金的筹集、给付是按照“以支定收、收支平衡、略有结余”的原则确定的,因而其基金运行模式如下:社会保障基金的筹集社会保障基金的给付——财政转移支付资金,这种模式的特点是:社会保险缴费比率的确定和调整灵活,共济性强,管理成本低,易于操作,不受通货膨胀和利率变动的影响。

完全积累制又称完全基金制,是指正在工作的职工为自己退休储备社会保险费用的制度安排,这是一种以长期(个人整个生命期)纵向平衡为原则确定的资金运行模式。这种模式是以“自我储蓄、自我保障、自存自用”为原则确定的,其资金运行模式的优点是,在保障制度实施初期,社会保障收入就形成数额庞大的社会保险基金,如下:社会保障基金筹集——社会保险基金——社会保障资金的给付——财政转移支付资金。

部分积累制又称混合制,是指社会保障资金的一部分按现收现付制运行,另一部分按基金积累制运行的制度安排,这是一种把短期横向收支平衡和长期纵向收支平衡结合起来的社会保障资金运行模式。也就是说,这种模式既考虑当前退休职工对社会保障资金的需求,进行社会保障资金的统筹给付;又考虑在职职工未来的养老金需求,储备资金形成社会保险基金。

从目前世界各国实行社会保障的国家来看,多数国家的社会保障基金由国家、用人单位和个人三方合理负担。三方合理负担,包括两层含义:一是三方共同出资;二是各方出资比例要合理适度。三方共同出资的依据是,企业或雇主期望健壮的劳动力的充足供给,因此企业负担社会保障费用并不是额外的财政负担或社会负担,而是其必要的经济负担,是维持劳动力扩大再生产和简单再生产的需要。工人关注为将来的不安全做出一些贡献,这也是自己应尽的义务;国家或政府在保护社会成员生存权利方面具有义不容辞的责任。三方出资一般由企业和个人双投保,不足部分由政府补贴。

预算包括筹集和给付。社会保障资金的给付是指社会保障管理部门按照国家有关政策规定的条件、项目、标准等运用一定的方式,为保障范围内的职工支付一定的资金,以保障其基本生活和基本医疗等方面需要的制度安排。社会保障资金的给付是社会保障制度运行的目的。社会保障的给付水平主要是指社会保障收益者领取的各项保险待遇、获得经济保障的能力。社会保障计划给付的资金、待遇水平体现着一个国家保障的水平和政策目标,社会保障是给予社会成员高福利、高标准的保障,还是只是保障社会成员的基本生活需要?世界各国社会保障资金的给付一般可以分为以下几种:绝对金额制、统一比例制、薪资比例制和收入关联制等。

绝对金额制是指国家根据参保人及其供养的直系亲属,按不同标准划分为若干种类,对每一种类的人按同一绝对额发放养老金。这种养老金给付方法与被保险人退休前工资收入的多少无关,多用与普通国民保险或家庭补贴的给付。

统一比例制是指按工资收入的一定比例或某一确定的标准来给付,也就是说,职工退休前的社会保险缴费与职工退休后获得的社会保障资金的给付之间没有多大联系,这种支付制度即为统一比例制。

薪资比例制是指以参保人退休前某一段时期内的平均工资或最高工资数额为基数,根据职工的工龄或投保年限确定养老金替代率,然后以这一比例为依据记发养老金。

收入关联制,这种支付制度下的职工,退休前工资收入越高,领取养老金的比例就越低;相反,职工退休前工资收入越低,其领取养老金的比例就越高。收入关联制还需要预先知道每一个参加社会保障成员除工资收入之外的收入是多少,这需要有附带财富审查机制,这是一种负向关联制度。例如,西欧国家对低收入者采取较高的养老金替代率,对中高收入者采取较低的养老金替代率。[1]

社会保险基金是为实施各项社会保险制度依法建立起来的、专款专用的货币资金。社会保险基金是完全积累制、部分积累制社会保障制度运行的经济基础,是实现社会各项目标的保证。按照国家有关规定,社会保险基金只能用于社会保险项目的经济补偿,社会保险基金的投资运营是利用社会保险基金收入和给付的时间差、数量差,对社会保险基金投资运用,以确保缴费职工的利益。

二、社会保障基金的投资

(一)社会保障基金投资的三大原则

安全性原则,社会保障基金是一种专款专用的基金,是受保人的“保命钱”。为了确保社会保险机构有足够的偿还能力,社会保障基金的投资运营是必须遵守安全性原则,使基金能够安全返回。多数国家通过立法规定社会保障基金必须投资于安全性资产上,因此政府债券作为“金边债券”往往成为首先。但是,安全性资产的收益率较低,在通常情况下难以实现基金的保值增值。

流动性原则,基金投资的流动性是指为保值增值而将基金投资的某一项资产,在其不损失原价值的条件下,能随时可转换现金的能力。为了应付诸如医疗、工伤等保险随时可能支付的需要,投入营运的基金能够保持一定的流动性。在各类资产中,债券和银行存款的变现能力较强,但收益较低,尤其是定期存款如果提前支取,往往会丧失利息收益。不动产的投资收益较高,可流动性差。对于不同的社会保险项目来说,由于基金的用途不同,对流动性的要求也不同:失业、疾病、伤残保险基金,要求变现能力较高,往往投资于短期或中期的项目上;养老保险基金的周期长,可以投资长期性项目。

盈利性原则,社会保障基金的保值增值归根到底依赖投资的收益,没有收益,就不能保值,更谈不上增值。因而社会保障基金的投资必须有较高的盈利性,从而进一步提高社会保障基金水平,促进社会保障事业的发展及社会进步和经济繁荣。

(二)社会保障基金投资的特殊约束与要求

1.投资的组织管理体制

在投资的组织管理体制方面,社保基金的投资入市要求有一个特殊的管理机制。社保基金作为一种社会性的公共资金,与纯商业性的投资基金的投资决策要求与风险承受能力有差异,在组织管理上要有一个较严密的控制与监督体系,在投资的决策授权方面,要实施有效控制下的授权。同时,对其投资的运行过程实施有效的监控,以保证社保资金投资运作的安全性要求。

社保基金投资入市,是我国市场经济体制改革的重要部分,也是财政体制与金融体制改革的重要方面。社保基金的投资管理体制和基金的来源、功能以及基金的运行特性有着直接的联系。社会保障体系的建立与发展在各国存在着时间上的差异,组织与管理体制方面也有着明显的不同。大部分国家,如美国、英国、日本、新加坡等都开始建立社会保障的基金制度,有些国家还开始建立私有化的基金制融资体制,基金的形成,使基金的投资与管理成为必要。因为基金的积累投资可以避免支付高峰期的集中压力,而且也可以避免因通货膨胀、利率变动给基金带来的金融风险,实现基金的保值增值。一个普遍的现象是,公营的社保基金只能在预算体系中运作,在基金的投资组织管理体制上,往往是由政府的社会保障部门集中统一管理基金,直接控制基金的投资,决定资产的组合与结构,承担全部的风险。基金的投资主要集中在政府债券和银行存款上,如美国的公营养老基金节余,必须全部投资于政府的债券,成为政府财政赤字的调节工具。这对于基金的有效增殖有着不利的影响。

东南亚一些新兴的工业化国家,主要以新加坡为代表,也形成了自己特有的社会保障体制,其主要的特征是推行政府公营的基金式的养老保险体制,由政府成立专门的社会保障机构来统筹管理养老保险基金。像新加坡的中央公积金制度,它的基础是以个人帐户为基础的积累式储蓄保险基金。虽然基金的组织与运作管理是由政府管理机构来完成的,但养老基金的投资也形成了市场化与多元化的格局。政府控制的养老保险基金除了用于投资政府债券与银行储蓄外,也进入资本市场投资于国内企业股票、债券,以及外国的企业股票,除了投资于金融资产外,还向房地产业投资,持有实业资产。当然社保基金的投资管理的市场化是一种趋势,也是一个过程,基金入市投资的竞争性管理将有助于投资的安全性与效率的提高。

2.投资对象和方式

依据社会保障基金的性质、社会保障基金投资原则以及我国目前的实际情况,我国社会保障基金可以如下的方式投资:第一,银行存款。从广义上理解,银行存款也是一种投资,而且一般认为这种投资是无风险投资。也正因为如此,这种投资的收益率比较低。社会保障基金中随时可能有支付需要的周转金和意外准备金,以及其他暂时不用的资金,都可以选择实行活期存款和短期定期存款方式。第二,国债。国债由国家政府发行,国家财政作担保,因此被认为是一种风险小的投资工具。在我国,国债的收益始终高于同期银行存款利率,社会保障基金投资于国债的收益显然要比银行存款高。第三,金融债券、企业债券和股票,证券市场除国债外还有金融债券、企业债券和股票。债券投资的特点是,债券利率事先确定,收益可以很精确的预期,但易受市场利率的影响,因此,投资的安全性比国债差。银行发行金融债券的目的是为了效益好的贷款项目融资,因而它的利率较高;企业债券的种类、期限不同,其利率也不一样,但企业债券的利率一般都高于同期银行储蓄存款利率。与国债相比,这些债券的安全性稍差。目前我国的证券市场还不完善,债券交易还受到发行债券的企业和银行状况以及国债利率过高的影响,市场对企业债券和银行债券的需求和供给都不大,债券的流动性不是很强。因此,在我国社会保障基金的资产中,这两种债券的比例都不宜过高。股票,一般认为,是最能够减小通货膨胀对资产贬值影响的主要投资方式之一。这是因为,一方面股票代表的是对股票发行单位(股份制公司)资产的所有权,随着公司的经营壮大,股票所代表的资产的实际价值也在增长,这是它之所以能够使资产保值增殖的主要原因;另一方面投资股票的定期收入(红利)也不象债券利息那样是预先就确定了的,而是随公司经营状况不断变化,以货币表示的公司的名义收入能随通货膨胀率作相应的变化,而保持其实际收入不变,这样红利在一定程度上也能抵消通货膨胀的影响。目前我国限制社会保障基金投资于股市的理由是股票投资风险太大,违反了社会保障基金投资安全性原则。第四,投资基金、抵押贷款、和不动产投资。[2]投资基金是一种大大众化的信托投资工具,它由基金公司或其他发起人向投资者发行收益凭证,将公众手中零散资金集中起来,委托具有专业知识和投资经验的专家进行管理和运作,并由良好信誉的金融机构充当所募集资金的信托人或保管人。基金经理人将通过多样化的投资组合,努力降低风险,谋求基金长期、稳定的增殖。自1990年10月份以来,我国已经允许商业保险资金通过购买封闭式证券投资基金,间接进入证券市场。实践证明,商业保险公司通过购买封闭式证券投资基金,取得了较好的效益。社保积极进入资本市场,也可以考虑将一部分资金投资于证券投资基金,在风险较小的条件下,谋求与股票市场大致相近的收益。目前,投资基金在我国正处于发展期,基金方式及规模在不断扩大,可以成为社会保障基金投资的重要手段之一。同时,社会保障基金在适当时机,根据自身状况也可建立适宜自身特点的投资基金,为基金自身增殖寻找新的投资工具和手段;抵押贷款是指银行在发放贷款时,要求借款人以自己的资产作为抵押。一方面风险比较小,因为借方有财产作借款抵押;另一方面收益相对较高,因而可作为社会保障基金投资的一种方式。当前资金短缺是中国金融市场存在的普遍现象,社会保障基金进入金融市场无疑能在一定程度上缓解这一状况;投资不动产的收益也来自两个方面:一是通过出租获取租金,二是获取买卖不动产时的增额价差。投资于不动产一般需要巨额资金,同时,它的流动性比较差,但出现通货膨胀时,不动产的价格也将上升,因此,不动产投资也可以使资产价值免受通货膨胀影响。

总之,社会保障基金的投资方式和运行模式要根据社会经济发展的状况不断地进行调整,在国家的法律、法规的保护和规制中以利于基金在保证低风险的情况下,取得较大收益。

要建立健全社会监督和财政监督制度。建立由政府、单位、职工代表和专家等组成的社会保障监督委员会,依法对社会保障执行情况进行监督。加强财政监督既要重视资金使用的事后检查,更要重视资金拨付中的追踪检查,并发挥社会中介机构的作用,将政府检查与社会紧密结合在一起,力求监督的公平、公正、公开。通过建立健全社会保障管理体系,使社会保险基金管理有方、监督有力、运营有效。

注释:

[1]刘钧:《运行与监管——中国社会保障资金问题分析》,清华大学出版社2003年10月版,第45页。

[2]万解秋等:《社会保障基金投资运营研究》,中国金融出版社2003年8月版,第191页。

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