个人所得税改革初探

摘要：尽管我国个人所得税收入只占全部税收收入的较少部分，但因为与亿万百姓切身相连，所以备受关注，很多人对税制的了解甚至都是从个人所得税开始的。但是我国现在个人所得税的设置却存在诸多问题，主要表现为目前所采用的分类所得税模式不能就个人所有收入综合计算、综合征税，难以对收入进行全面，实现收入公平分配。本文在分析现行税制不足的基础上，初步探讨综合与分类相结合税制的使用，及其对收入分配公平化所起到的调节作用。

关键词：个人所得税；收入分配；混合税制

一、我国现行个人所得税存在的问题分析

一个税种所起到的作用包括两个：取得收入和调节收入分配。在我国，个人所得税设立的基本宗旨是调节市场初次分配中形成的不公，缩小居民收入差距。近年来我国个人所得税的收入有所增加，其所占税收收入总额的比重已由1994年的1.60％提升至2009年的7.29％，但在调节收入分配方面却少有作为。2009年中国的基尼系数为0.47，在22个亚洲国家中排名第一，可见中国收入分配不公现象非常严重。虽然不能全部归咎于个人所得税的调节不利，但其制度设计缺陷和征管漏洞无疑是重要原因之一。

1.收入监控体系的缺失

居民收入日趋多元化，政府却未能根据收入分配体制建立起一套有效的收入监控体系，特别是对于地下经济等灰色收入，更是无能为力。与此同时，税务部门征管质量不高，偷逃税现象比较严重。我国目前实行的代扣代缴和自行申报两种征收方法，审核申报、扣缴制度尚不健全，难以实现预期效果。

2.税制本身存在着明显的制度缺陷

主要表现在存在逆向调节现象，对高收入阶层缺乏基本的调节和监控手段。一是按所得项目分项、按次征税，使那些所得渠道多、综合收入高的纳税人不纳税或者少纳税相反所得渠道少、综合收入相对较低的纳税人却要多交税。

3.税率设计结构复杂，实际税负不公

表现在三个方面：一是对工资薪金所得采用九级超额累进税率，税率级次过多，与国际上简化税率结构，降低税收负担的所得税改革趋势不相适应。二是级次过多的边际税率，使相当多的纳税人不能接受，在实际执行中形同虚设，反而由此使许多纳税人为了降低边际税率档次而想方设法隐瞒各项所得，从某种意义上讲，强化了纳税人的偷逃税意识。三是对属于勤劳所得性质的劳务报酬所得与属于非勤劳所得性质的财产租赁所得、偶然所得等采用20％的相同税率，而且对劳务报酬所得又实行加成征收，有

我国社会主义分配政策。四是对工资薪金所得和个体工商业户生产经营所得与企事业单位承包承租经营所得分别适用九级与五级超额累进税率，造成税负不公平，增加了征管操作的复杂性。

二、综合所得税制及其应用条件

综合所得税制是指纳税人在一定期间内(通常是一年)的各种不同来源的所得综合，减去法定减免和扣除项目的数额，就其余额按统一的税率征收所得税的一种税收制度。与我国现行的分类所得税制相比，综合所得税制的优势表现在：税基较宽，能够反应纳税人的综合负担能力；考虑到个人经济情况和家庭负担等，给予纳税人一定的减免照顾；就其总的净所得采取累进税率，既可以调节纳税人税负，又可实现一定程度上的纵向再分配。其缺点是征收手续较为复杂，纳税人容易进行税收规避，需要纳税人服从程度高、税收管理制度先进、财务会计健全。尽管存在这些缺点，但是综合所得税制却能很好地克服分类所得税制征收不公、扣除不合理、同等收入税负不同等缺点，从而实现社会公平。

但是要实现综合所得税制必须满足以下四个条件(1)在全国范围内，普遍采用纳税人的永久税号，并且与支付方强制性的预扣税制度结合。(2)个人报酬完全货币化，严禁实物分配和实物福利的存在。(3)大力推进非现金结算，加强现金管理，严格控制现金交易，对大额现金的流通建立起一套完善的限制措施，严防现金环节的偷逃税。(4)要建立联网制度，将税务的网络与银行及其他金融机构、企业、工商、海关等机构联网。

所以就我国目前现状来看，并不适宜马上采取综合所得税制。综合税制在税务管理上要求当纳税人到纳税年度终需要提交年度申报表.税务机关能够对所提交的年度申报表进行有效的审核以及在此基础上顺利地实现汇算清缴。但当前我国大多数纳税几的纳税意识淡薄，缺乏健全帐簿记录和进行自动申报的知识水平，税务尚未普遍推行.严恪的纳税申报制度也未建立起来.因此不可能顺利提交基本真实的年度申报表就税务审计而言.我国目前的税务管理水平还未达到能够对年度申报表进行有效审核的程度。这主要是由以下几个因素决定的：一是纳税人的帐簿记录不健全‘二是管理手段落后.基本上还处于手工状态：计算机管理刚刚起步，税务系统内部以及与有关经济部门的计算机管理网络尚未建立；三是现金交易的大量存在；四是缺乏足够数量的具有较高素质的税务稽查人员。税务审计不力也是造成纳税人不主动申报或少申报的一个困索。就汇算清缴而言，由于目前我国将个人所得税划归地方税，而地方税务机构尚处于缉建过程中.人员不足、设备不健全的状况很难保证能够顺剥地完成汇算清缴任务。我国不仅在以上三十方面的条件不具备，而且代扣代缴制也没有得到有效实施。

三、结论与建议

1.实行分类与综合相结合的混合型税制结构模式

从前文的分析可以看出，虽然综合所得税制存在种种优点，但是鉴于我国的现状，马上使用并不适宜。所以，分类综合课征应是我国现阶段个人所得税制的较好选择。实行分类综合所得税，对某些应税所得如工薪所得、劳务所得等实行综台收入，采用统一的费用扣除标准和税率，对其他的应税所得分类征收。或者对部分所得先分类征收，到年终时把这些已税所得与其他应税所得汇总计算，凡全年所得额超过一定限额以上的，即按规定的累进税率计算全年应纳所得额，并对已经缴纳的分类所得税额，准予在全年直纳所得额内抵扣。此种征税制度，兼有分类所得税制与综合所得税制之长，既能覆盖所有个人收入，避免分类所得税制可能出现的漏洞，也较符合我国目前的征管水平。这样做至少有以下几点好处：一是纳税人无法通过收入分计以逃避税收；二是税务机关不需对纳税人的每项所得分析是何种所得，或其是否合法，便于征管，并节省税收成本；三是是收人来源、方式发生变化时，政府不需修改税法就能及时捕捉到新的个人所得税课税对象。

2.确定合理的费用扣除标准，实现指数化调整

在我国确定费用扣除时，注重区分高收入者、低收入者，实际扣除额的大小应随工资水平、物价水平及各种社会保障因素的变动而调整，实现指数扣除，对地区间收入水平的差异，难以实现不同起征点，也可通过指数化调整。

3.合理地设计税率结构

我国现行个人所得税即实行超额累进税率又实行比例税率和加成税率，应将现行两套税率统一为超额累进税率，为综合税制的实施创造条件。同时，扩大税率级距，高收入者多缴税，低收入者少缴税。税率档次设计以五级为宜。其次是保持税收的级差不变，但原5％的税率降到2％、10％的降到5％，15％的降到10％??依次降5个百分点，或者保持现有的税率不变，但提高级差。

4.完善征管机制

(1)完善代扣代缴制度。在目前无法直接对个税纳税人直接实行全面监控的情况下，实行源头扣缴无疑是个人所得税征收的有效方法。即使是在公民纳税意识较强的美国雇主代扣代缴仍是个人所得税征收的主要形式。因此要明确规定扣缴义务人的法律义务和法律责任。若扣缴义务人不履行义务，应给予严厉处罚并追究其法律责任，当然更要明确纳税人的责任。

(2)逐步健全对个人收入的监控体系。完善存款实名制，实行个人收入支付规范化，推行使用银行卡和转账支付，逐步缩小现金支付范围，减少现金流通量。建立个人单一税号或社会保障号体系，将个人信用卡号、银行存款账号以及养老保险、基本医疗保险号等联为一体，做到‘全国统一，一人一号”，并将其置于税务部门的监控下，从这一账号内可全面了解个人工薪收入、纳税情况及信用等级、社会保障等情况。

(3)建立健全全社会的个人信用约束机制，建立个人信用体系及配套法规，用法律的形式对个人账户体系、个人信用记录与移交、个人信用档案管理；个人信用级别的评定、披露和使用；个人信用主体的权利义务及行为规范做出明确规定。这需要大力提高社会信息化程度，税务、银行、司法等部门密切配合和强大的计算机网络、信息库支持，通过长期的努力方能实现。