老年人社区照顾:老龄化社会养老的有效模式

【摘 要】 本文以英国的社区照顾模式为例，阐述了社区照顾的概念及社区照顾的产生与发展的历程，分析了院舍照顾的弊端，探讨了老年人社区照顾的服务体系构建。我国社会养老要学习西方的社区照顾模式，要明确老年人社区照顾的服务内容，完善老年人社区照顾的工作体系。推进养老事业的不断发展。

【关键词】 老年人；社区照顾；社会养老；有效模式

一、问题的提出

2010年全国第六次人口普查结果显示， 60岁及以上人口占13.26%，比2000年人口普查上升2.93个百分点，其中65岁及以上人口占8.87%，比2000年人口普查上升1.91个百分点。人口结构的日趋老龄化，加上家庭养老功能弱化、家庭结构小型化对传统的家庭养老造成冲击，使得当今社会的养老问题日益严峻。近年来，社区照顾作为源自英国的新型老年人照顾模式，逐渐受到普遍认可和关注。2001年民政部制定实施“社区老年福利服务星光计划”，大力挖掘杜区资源，建立和完善社区老年福利服务网络，为居家养老提供支持，为社区照料提供载体，为老年人活动提供场所。国务院于2011年9月17日颁布的《中国老龄事业发展“十二五”规划》明确指出，建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，居家养老和社区养老服务网络基本健全；大力发展社区照料服务。把日间照料中心、托老所、星光老年之家、互助式社区养老服务中心等社区养老设施，纳入小区配套建设规划。本着就近、就便和实用的原则，开展全托、日托、临托等多种形式的老年社区照料服务。在人口老龄化日趋严重的社会背景之下，研究老年人社区照顾顺应社会福利的发展趋势，有利于探索新型有效的养老服务模式，具有重要的理论及现实意义。

二、社区照顾的概念

社区照顾（community care）又称为“社区照料”，不同国家的定义各不相同，学界也有着不同的界定，并在实践中不断修改。因此，社区照顾是一个动态发展的概念体系。

所谓社区照顾，是专业性的社区工作者动员和调动社区资源，运用正式的和非正式的支持网络，联络社区内政府和非政府的机构，通过合作和协调，以正式合法的社会服务机构和服务网络来为有需要的人所提供的援助。[1]

此外，还有其他不同概念界定。英国在1989年颁布的《社区照顾白皮书》中是指提供适当程度的干预和支持，以使人们能获得最大的自主性，并且掌握自己的生活，给为老人提供照料服务的家庭成员提供喘息机会和老人的日间照顾，通过团体之家和临时收容所，以增加照顾范围，直至提供居家照顾；[2]社区照顾泛指在社区层面为社会上有需要的人群提供照顾及支援，既包括正式的社区结构与资源，也包括非正式的社会支持网络去为有需要的人士提供照顾。[3]

老年人社区照顾通过运用社区的各种正式与非正式资源，尽量做到使需要照顾的老人能够继续留在社区或他们原来的生活环境下维持独立的生活，而同时又能获得必要的照顾。由正规服务、社区志愿者及社会支持网络为有需要的老人提供帮助和支援，使他们能在熟悉的社区环境下维持自己的生活，避免不必要的住院或隔离。因此，它是介于老年人家庭照顾和老年人社会机构照顾之间的一种运用社区资源开展的老年人照顾方式。[4]

三、社区照顾的产生与发展背景

社区照顾的概念与工作模式起源于二战以后英国等一些西方国家的“反院舍化运动”，是对20世纪40年代起西方福利国家的反思，是伴随着福利国家的转型过程而兴起的福利理念与实践。

院舍照顾（institutional care）又称为机构照顾，提供有针对性的集中照顾，根据老年人的身心特点进行房间设计、设施配备、膳食搭配及健康护理等方面的服务，因此能基本保证服务的质量与管理的规范。1946年英国国民健康服务法（the National Health Service Act）和1948年国民救助法（the National Assistance Act）的陆续出台，规定了公民拥有享用国家提供的健康服务和院舍照料的公民权利。其中，国民救助法第21条明确了地方政府有责任为有需要的人提供居住性照顾（residential care），造成机构服务的迅猛增长。然而，院舍照顾在此后数十年的理论及实践中也逐渐显露出其弊端，英国等一些西方国家开展“反院舍化”“去机构化”运动，对院舍照顾模式的缺陷进行了深刻的反思。同时，政治、经济及社会的发展使得原有福利国家模式受到冲击，势必迫使政府与民众重新探寻更有效的养老模式。

1、福利国家的危机

1942年的《贝弗里奇报告》为福利国家绘制了一副蓝图，主张由国家提供普遍的、基本的、“从摇篮到坟墓”的社会保障。第二次世界大战后，由于经济的迅速恢复和社会发展的需要，以英国为代表的西方国家纷纷建立福利国家，标志着社会福利的发展步入一个新的历史阶段。福利国家政策在消除贫穷疾病以及实现一定程度的社会公平方面，起到了重要作用。但是在 20 世纪70 年代福利国家内在的问题也不断地暴露出来。20世纪70年代的石油危机促使福利国家面临经济困境，支撑福利国家的经济基础受到冲击，满足日益增长的社会保障开支的需求变得愈发困难。由政府出资兴办养老机构、提供院舍照顾的养老模式必然受到财政紧缩的政策影响。经济合作组织对福利国家危机进行了四个方面的描述：其一，意识形态和价值观的冲突；其二，经济衰退的危机；其三，政治和法律方面的危机；其四，福利开支的危机。[5]

2、人口老龄化

长期以来，老年人主要依靠以家庭为主的非正式照顾体系实现养老，然而随着家庭规模和结构的小型化、养老功能的弱化，家庭无力承担传统的照顾责任。福利国家则由政府开办福利机构，为有需要的老年人提供集中的机构照顾。20世纪70年代西方经济发达国家陆续进入老龄化社会，人口老龄化带来了养老需求的急剧增长，给现有的社会保障体系带来极大的挑战。随着老年人口的大量增加，从“摇篮到坟墓”的社会福利制度，经济的不景气，使福利国家面临巨大的财政压力，社会福利支出逐年递增，随着社会经济的不断发展、人们生活水平的不断提高，老年人的养老需求变得多样化，追求更高层次的满足。机构照顾无法适应新形势的变化。

3、意识形态的影响

（1）新保守主义。与传统保守主义一致，新保守主义仍然反对激进的政治思想和社会变革，反对福利国家大规模干预经济和社会生活，认为政府在福利体系中应扮演“有限政府”的角色，即国家提供的福利只能限制在一定的范围内。同时，由于国家提供全面福利极易造成个人责任的缺失并形成福利依赖，危害传统的社会价值观念，因此应增强个人的责任，削减国家对福利的提供。20世纪70年代，新保守主义的代表撒切尔政府执政英国，对原有的福利国家模式进行改革。在福利制度方面努力减轻英国经济所承受的福利重负，大规模削减政府社会福利支出，合理减轻国家在福利方面的责任；重塑个人及家庭的福利责任；推进社会福利的市场化和私人化，鼓励更多的非正式及私有化服务，大力发展私人的、营利与非营利社会组织提供社会福利产品和服务。

（2）新自由主义。自由主义崇尚经济的自由竞争，将市场视为最有效且公正的资源配置途径，社会福利可以通过市场自发的作用而获得最大化。18世纪古典自由主义的倡导者亚当・斯密提出“无形之手”的著名观点，认为个人利益和公共利益会在市场中得到协调。因此，一个国家最好的经济政策就是采取自由放任的原则，不加干预。20世纪中期，以哈耶克、弗里德曼为代表的新自由主义对福利国家展开猛烈抨击。哈耶克指出：“政府决不应当是唯一有能力提供不具物质回报的服务机构，而且在此领域也不应当有垄断，相反，应当允许尽可能多的独立的个人或组织运用其各自的能力去满足这些需求”。[6]福利国家标榜的凯恩斯―贝弗里奇模式由于实行了过多的政府干预，从而严重干涉了个人自由，破坏了市场秩序。理想的社会应该通过市场的自由竞争，降低科层官僚体制无效率所带来的弊端，使社会发展更加民主，让市场发挥更大的作用。同时，主张“最小政府”原则，即把政府的干预限制在最低层面。政府应扮演“守夜人”的角色，只是规定的制定者和监督者，可以提供社会服务和社会保险，但不应过多强制性干预。

4、院舍照顾的弊端

（1）损害社会适应能力。在推行高福利的过程中，英国对无依靠的孤寡老人实施住院式照顾，政府通过兴办大型福利机构，集中照顾这些老人。这些福利机构通常和被照顾者生活的社区相分开，虽然能够给予老人较好的生活和物质照顾，但却使老年人对机构的保护产生依赖，加速老化进程。同时，由于脱离了原来家庭、社区的熟悉环境，缺乏同正常人的交往，使得老年人逐渐失去了适应社会、进行正常生活的能力。

（2）无法充分满足心理需求。集中式的院舍照顾虽然能够为老年人提供一定的物质保障和生活照顾，但难以满足老年人的心理需求。由于老年人离开家庭和熟悉的社区进入机构，原有的来自家人、朋友的社会支持无法维持，难免产生孤独感和社会疏离感。已有的实证研究也对此观点提供了证据。[7]马斯洛的需求层次理论强调个体具有交往的需要。因此，院舍照顾隔断了老人与原有社会环境的人际关系，破坏了其社会交往能力，无法满足其心理需求。

（3）缺乏人性化，忽视个性。院舍照顾的科层化官僚体制追求照顾的规范性和效率，这种统一的服务标准和管理难免照顾不到所有老年人的需求，忽视受照顾者的独特性和需求的个别化。其次，机构的制度容易僵化，往往缺乏灵活性和人性化，难免发生老年人的隐私不受尊重，以及虐待、疏于照顾的现象。此外，在机构的集中照顾下，老年人丧失自主性和自决权。

四、老年人社区照顾的服务体系构建

由于社区照顾鼓励更多非正式及私有化服务在福利提供方面的参与，从而有效减轻中央和地方政府的责任和投入，并在养老服务方面体现出优势。因此，英国政府从20世纪80年代开始全面推行社区照顾计划，社区照顾日益成为英国社会福利制度的重要组成部分。20世纪90年代初，英国政府颁布了《社区照顾白皮书》和《国家健康服务和社区照顾法令》，进一步强调社区照顾的目标是在“自己的家”或“像家似的”环境中供养人们，社区照顾发展成英国的主要养老方式。[8]除英国外，目前许多国家和地区也已将社区照顾作为具有极大发展潜力的新型养老模式。

1、老年人社区照顾的服务内容

老年人社区照顾的主要服务内容包括：一是在一定规模的社区中兴建中小型的院舍设施，对无依无靠、生活不能自理的老人进行院舍照顾。但这种院舍是开放型的，住院老人可以走出院舍，进入他所生活的社区。这与传统的将院舍与老人生活的社区隔离开来的院舍式照顾有本质的不同。二是在社区中兴建服务设施，有需要老人可定期来享用这些服务设施，同其他老人交流。政府派交通工具接送，老年人一般当日返回自己的住所。三是对行动不便或日常生活有困难的老人实行上门服务，包括代买生活用品、代做饭食、清理卫生、陪同聊天等。

不同国家和地区在具体的服务内容方面各有特色。如英国分为日间照顾、人身照顾、送餐服务、紧急求助、暂歇照顾、社区健康服务、直接给付等。香港的社区照料称为“社区支援服务”，包括各种长者中心（邻舍中心、活动中心、地区中心、日间照料中心、度假中心）和服务队的上门服务（长者支援服务队、综合家居照顾服务、改善家居及社区照顾服务）两类主要形式。社区支援服务旨在协助长者尽量留在社区中安享晚年，同时为护老者提供支援。为了配合多元化的社区支援服务发展，未来的服务形式将以综合模式为主。[9]

2、老年人社区照顾的工作体系

在英国，社区照顾的工作体系是由管理人员、关键工作人员和照顾人员组成。管理员（或称经理）是对某一社区的社区照顾工作负全部责任的人。他负责政府资金的分配、基层社区照顾人员的聘用及工作监督和指导。关键工作人员是受管理员委派对于更小社区或区域内的一定数量的老年人进行照顾的主要责任者。他们负责老年金的发放、对老年人需要的了解和为他们解决一些重要问题。照顾员是被政府雇佣的从事直接日常生活服务的人。由管理人员、关键工作人员和照顾人员组成的服务体系延伸到所有需求的领域。

在社区照顾的工作体系中，社会工作者是核心人物。社会工作者扮演着多种角色，如教育者、倡导者、使能者、资源协调者、个案管理者等，在服务的设计、实施、评估过程中运用专业知识和技能发挥着独特的优势。在计划制订时，社会工作者使社区服务项目达到一定的标准和规范，评估福利需求；在计划实施中，社会工作者是社区福利活动的组织者和资源的整合者，协调受助者、政府、机构或志愿者间的关系，确保福利资源的分配与合理使用。如在社区中，卫生保健体系包括三个相互关联的基本组成部分，即预防、治疗和临终关怀。在社区中养老，医务社会工作可在这三方面起到不可替代的作用。[10]

五、结语

源于英国的社区照顾模式将老年人留在社区中接受养老服务，综合政府、市场与民间力量，避免了传统院舍照顾的弊端以及家庭照顾的不足，符合当今社会福利社会化的发展趋势，成为一种应对当前严峻的养老压力的有效模式。未来的老年人社区照顾应以政府为主导，加强社区建设，大力发展非政府组织及志愿者队伍，调动社区民众的参与及互助意识，并进一步促进社会工作的专业化与职业化，从而整合个人、家庭、政府、机构、社会的多方力量，推进养老事业的不断发展。

【参考文献】

[1] 周沛.社区照顾：社会转型过程中不可忽视的社区工作模式[J].南京大学学报（哲学・人文科学・杜会科学），2002（5）.20-21.

[2] 祁峰.英国的社区照顾及启示[J].西北人口，2010（6）.20-28.

[3] 阮曾媛琪.社会支持网络与社区照顾.夏学銮.社区照顾的理论、政策与实践[M].北京：北京大学出版社，1996.

[4] 史柏年.老人社区照顾的发展与策略[J].中国青年政治学院学报，1997（1）.94-97.

[5] OECD.The Welfare State in Crisis，Paris：OECD，1981.

[6] 哈耶克.自由秩序原理（上册）[M].北京：三联书店，1997.153.

[7] 张天生，韩卫军，孙桂荷.公寓老人心理卫生调查[J].齐齐哈尔医学院学报，2010.31（24）.3935-3936.

[8] 张民省.老龄化趋势下中国养老模式的转变与创新[J].山西大学学报（哲学社会科学版），2008（3）.117-122.

[9] 田青.老年人社区照料服务：基于福利多元主义的比较研究[J].华东师范大学博士论文，2010.107.

[10] 许丽遐.医务社会工作教育与临终关怀[J].石家庄职业技术学院学报，2007（3）.

【作者简介】

周 慧（1979-）女，山东成武人，讲师，研究方向：小组社会工作、儿童心理学及老年社会工作.