改进国家审计 推动国家治理

随着我国市场经济体系的逐步确立，工业化、现代化、信息化得到快速发展，综合国力明显提升，但随之而来的可持续发展问题、环境问题、社会公平问题、社会保障问题、城乡差别等问题已日益显现。完善国家治理机制，提升国家治理的能力与水平，实现国家的良好治理，已成为各类治理机构不懈追求的目标。国家审计机关作为政府的职能部门之一，是国家治理的重要组成部分。如何合理有效地发挥国家审计在国家治理过程中的作用，已成为审计理论界和实务界高度关注的现实问题。

一、国家治理与国家审计的内涵

国家治理就是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。在这一过程中，国家审计通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，推动实现国家良好治理。

关于国家审计的概念，目前并未形成统一的看法。学界较具代表性的观点有“会计检查说”、“经济监督说”、“财政财务监督说”、“合规效益评价说”、“过程监督说”、“经济控制说”等，但均存在不同程度的局限性。2006年修订的《中华人民共和国审计法》第1条明确了立法宗旨，2010年5月1日起实施的《中华人民共和国审计法实施条例》第2条规定，“审计法所称审计，是指审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。”因此，所谓国家审计，是指国家审计机关及其工作人员，依法对公共财政收支和财务收支的真实性、合法性和效益性进行审查、评价的一种国家监督活动。

二、国家审计对国家治理的意义

国家审计作为国家基本政治制度的重要组成部分，是维护市场经济秩序的锐利武器，是用权力监督制约权力运行的重要措施，是推进民主与法治的重要途径，是加强反腐倡廉建设的有力工具，是提高财政公共资金使用效益的积极推手，是维护国家利益和国家安全的重要保障。在完善社会主义市场经济、促进宏观调控政策落实、推进反腐倡廉建设、维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、保障国民经济健康发展，实现国家政治安定、经济持稳、文化繁荣、社会和谐的过程中发挥着积极而重要的作用。

国家审计机关通过对市场经济秩序的审计监督，揭示政府部门在履行调节、监督、管理和服务职能中的不作为、乱作为行为及市场主体的无序竞争行为，为维护市场经济秩序服务；通过对领导干部经济责任履行情况进行监督和评价，监督制约权力运行，促进权力与责任匹配，为保障国家各项宏观经济政策落到实处服务；通过坚持依法审计和审计结果公开，促进政府部门依法理财和依法行政，推进民主管理和民主监督，维护国家法律法规的权威性。为推进民主与法治建设服务；通过对经济领域重大违法违纪问题和案件的揭露和查处，推进反腐倡廉建设，为建立“预防为主，惩访并举”、有中国特色的廉政制度服务；通过对财政资金的审计，规范财经管理、推动财经体制改革，为确保国家经济安全服务；通过对以社保、教育、住房等与老百姓切身利益有关的民生资金审计，为促进国家长治久安、构建和谐社会服务；通过资源环保审计，推动宏观经济结构调整和微观节能减排，推进资源节约型和环境友好型社会建设，为国家的可持续发展服务。

审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组成部分，对完善国家治理具有重要意义。

三、改进国家审计的具体措施

（一）深化经济责任审计和政府绩效审计。（1）经济责任审计是现代审计理论与方法结合中国特色审计实践而产生的一种制度创新。严格执行经济责任审计将对各部委各部门，以及国家企事业单位担任要职的领导干部施压，起到监督监管作用，加强了党风廉政建设。因此，应进一步深化经济责任审计，尤其是党政领导干部经济责任审计。（2）全面推广政府绩效审计将提升政府工作效率效果，应建立绩效审计报告与绩效审计结果公告制度，健全绩效管理制度等。

（二）强化预算执行情况审计、经济安全审计及腐败治理审计。（1）预算执行情况审计可对中央部门预算起到管理、规范作用，提高财政资金使用效益。（2）国家审计是国家经济安全保障体系中的重要组成部分，对维护国家经济安全具有重要的作用。强化经济安全审计，可以更好地实现维护国家经济安全的战略目标，提升国家治理水平。（3）国家审计具有法定的权力和责任，是腐败治理的一种重要手段。腐败治理审计中，应与领导干部经济责任审计紧密结合，从源头、机制上预防和治理腐败。

（三）加强审计项目选择的科学性。现有的审计项目都是每年年初在有关部门的领导和要求下，综合各方面的意见，由各级审计机关制定出本年度的审计计划方案。这些方案往往比较粗略、宽泛，甚至会出现有些单位在短期内重复审计而有些单位却多年漏审的现象，这些都使审计资源无法得到有效的配置，也不利于重大审计问题的及时揭示。审计署可建立一个审计项目的筛选体系，在全国范围内建立其所关注的各类行政事业单位、国家重点国企等的监测指标，各省、市、县也可按照审计性质、审计行业等不同类型的划分依次建立自己所关注的被审计单位监测指标，当某单位某一项目的监测指标超标严重时，可考虑将此列入该年度审计项目计划。与此同时，审计署派出局、特派办、审计厅等也应具备一定的项目选择自主性，申请审计计划外的项目。

（四）树立审计机关权威性。目前审计在具体业务上仍然是局限于一般的财务收支审计、经济责任审计、专项资产审计等。往往由于各种复杂的原因而流于形式，不能达到原本审计的目的。因此，这就需要国家为审计赋予更加独立的权利和义务，赋予审计部门更多的权威性，使审计部门在执行审计过程中能够充分利用各部门的有效信息，不受牵制的调配各种与审计目标相关的资源，使审计不再仅仅是表面功夫，而是能够深入内部、深入底层、深入事实本质的利剑，让审计在捍卫国家利益中起到真正的卫士作用。此外，还要加强审计后的整改情况，尤其是在发现了重大案件线索后，更应注重被审计单位对于审计发现问题的后续整改措施，将审计与纪检、监察等其他监督部门进行有效的协调配合，共享监督资源，树立审计机关的权威。

（五）重视事前审计。现行审计主要扮演的还是事后审计的角色，对事前审计的经验仍然有所欠缺。事前审计应分为两个阶段，一是预警阶段，二是快速处理阶段。在预警阶段，审计部门可以综合所掌握的各类数据对当前经济形势进行预测，并将其作为日常审计事务中的一个关键点，持续关注经济中的各种财政、金融、国有资产管理等领域一些苗头性的问题，对可能发生的问题和危机进行综合预测和报警，将风险事件的发生和程度控制在一定范围内。而快速处理阶段，则是在问题刚刚发生但还未造成扩大影响的前提下，进行快速反应，快速进驻有关单位，对即将到来的大范围风险扩散进行导向性的抵御。这时的审计人既是审计师又是评估师还是风险战略师，其所扮演的角色应该围绕着为国家治理服务的大方向随时转变。国家审计机关应当对可能的风险点进行职业性的关注，提前关注可能发生的问题；另外，还必须建立一定的识别标准，判断风险的大小。审计机关需要有针对性地进行风险分级，并确定风险等级的含义，并且决定重点关注的对象。对重大经济安全事件进行筛选与甄别以后，可以提出相应的应对方案.并且报告给有关部门。

国家治理是一个宏大的概念，国家审计作为国家治理的重要部分，如何更好地发挥功能作用以服务国家治理、改善国家治理的质量与水平，是一个值得深入探讨的重大课题。实践的发展离不开理论的指导，理论既要超前于实际，又要服务于实际。国家审计理论的发展长期以来滞后于其他学科甚至是社会审计、内部审计理论的发展，创新并发展国家审计理论是审计学者共同的使命。（作者单位：南京审计学院）

参考文献

[1] 刘家义.国家审计与国家治理[J].中国审计，2011，（16）.

[2] 尹平，戚振东.国家治理视角下的中国政府审计特征研究[J].审计与经济研究，2010，（3）.