新区管理模式论文

2019-07-29 版权声明 举报文章

一、我国新区管理模式的变迁——以天津滨海新区为例

第一阶段:1994-2000年领导小组与专职办公室模式。1994年3月,天津市委、市政府决定以天津经济技术开发区、保税区、天津港三个功能区和塘沽区、汉沽区、大港区三个行政区以及海河下游工业区为主体开发滨海新区。在开发初期,天津市政府设立了市滨海新区领导小组,下设办公室。1995年6月,天津市政府成立了领导小组专职办公室,主要负责协调、推动基础设施建设,制定发展规划等。这一体制的启动负担轻,但在区域开发中缺乏统筹力度。第二阶段:2000 ̄2009年管委会模式。针对领导小组缺乏区域统筹能力的问题,天津市委市政府在2000年9月决定撤销滨海新区领导小组和办公室,成立滨海新区工作委员会和管理委员会。其中滨海新区管委会作为市委、市政府的派出机构,直接受市政府的领导,具有较大的独立性。在组织机构上只设“一办三局”,精简高效。管委会对新区范围内各区的工作只起规划、指导和协调的作用,各区人民政府以及各功能经济区的管理机构,根据各自的职责负责自己辖区内的行政管理工作,同时接受滨海新区管委会对经济建设工作的指导、协调,滨海新区管理委员会还负责涉及滨海新区整体长远发展的土地利用、产业布局、重点投资项目和结构调整等重要经济事项。2002年10月,天津市人大颁布了《天津滨海新区条例》,将部分行政区管理经济的职责让渡给了滨海新区管委会,为滨海新区的建设发展提供了法制保障。2006年天津滨海新区的开发开放被正式纳人国家总体发展战略。市委市政府批准建立了滨海规划分局、土地分局、统计分局、环保分局等市属职能部门驻新区的分支机构,还组建了财务中心、土地储备中心,将土地整备权和土地出让收益的支配权下放给新区,进一步增强了滨海新区管委会的资源配置和经济管理职能。具体来说,这一阶段滨海新区管委会对滨海新区开发建设和经济发展履行如下职责:组织草拟滨海新区经济发展规划;组织编制滨海新区区域性城市发展规划、国土利用规划;批准滨海新区各功能经济区的发展计划和产业布局;协调或者批准建在滨海新区内、属于市级审批的各类建设项目,协调、组织滨海新区内跨行政区和功能经济区建设项目的实施;筹集、管理和使用滨海新区建设发展专项资金;协调市人民政府有关部门和国家有关部委驻滨海新区机构的工作,滨海新区管理委员会还担负着市人民政府赋予的其他职责。新区管委会机构精简,独立性强,工作高效,在这一阶段极大地推动了滨海新区的开发建设和经济发展,但是也存在着很多的问题。一方面,新区管委会只是天津市政府的派出机构,不是法定的行政机构,只能对区域内的3区3镇3功能区的经济建设工作进行指导和协调。由于管委会本身仅为区局级,又缺乏足够的授权,因此管委会在“协调”其他主体的工作与经济建设方面受限颇多,明显力不从心。另一方面,新区管委会虽然名义上被赋予组织新区规划、筹集建设资金、协调建设项目等职能,但是缺乏区域内的人事任免权、财政调配权和土地管理权等核心职能权限。同时,几个行政区仍实行原有的体制,各功能区则实行新体制,造成行政区和功能区各自为政的局面,体制摩擦和冲突在所难免,极大地限制了管委会职能的发挥,阻碍了开发建设进程。2008年滨海新区被确立为国家级综合配套改革试验区,滨海新区管委会和塘沽区政府开始了主管部门与人员的调整。天津市委开发区保税区工委并入天津市委滨海新区工委,组建中共天津市滨海新区纪律检查工作委员会。建立中共天津经济技术开发区管理委员会党组,建立中共天津港保税区管理委员会党组,在天津市委笋海新区工委领导下开展工作。?第三阶段:2010年至今,区委区政府模式(行政区模式)。20W年,天津市开始组建滨海新区政府,拉开了滨海新区行政管理体制改革的序幕。此次滨海新区行政管理体制改革的着眼点主要体现在如下方面:第一,统一行政架构。撤销滨海新区工委、管委会,撤销塘沽、汉沽、大港区现行建制,建立滨海新区行政区,辖区包括塘沽区、汉沽区、大港区全境。第二,构建精简高效的管理机构。建立滨海新区区委、区人大、区政府、区政协,同级机构比原有3个行政区大幅度精简,领导职数和行政编制也相应减少。第三,组建两类区委、区政府的派出机构。一类是城区管理机构,成立塘沽、汉沽、大港3个工委和管委会,主要行使社会管理职能,保留经济管理职能。一类是功能区管理机构,成立9个功能区党组和管委会,行使经济发展职能。第四,形成“新区的事在新区办”的机制。赋予新区更大的自主发展权、自主改革权、自主创新权。凡属于天津市权限范围内的,新区可以自行决定的事情,原则上都下放给新区。凡新区能办的事,支持先行先试。凡新区需要报送国家审批的事项,市有关职能部门不再审批,按程序报送。②

二、我国新区管理模式变迁的启示

(一)新区管理模式是随着时间的发展不断演变的

新区的不同发展阶段有着不同的任务,管理模式是根据不同阶段的主要矛盾、也就是面临的主要问题,不断演进与完善的。诺斯的“制度变迁”理论指出,制度变迁是指制度形成、变更和发展的过程,是一种更有效益的制度的“生产过程”。这是一个较长的过程,当“正式获利能力无法在现存的安排结构内实现,才导致了一种新的制度安排的形成。”①也就是说,只有改变现有的制度安排,才能获得符合已达到的实践能力来获得更大的效益。反映到新区管理模式的变迁与演变上,当现有的管理模式不再符合新区当前的发展阶段,不能高效率地解决新区发展中亟待解决的主要问题时,就产生了寻找与实行新的更高效可行的新模式的需求,正如诺斯所说:“如果预期的净收益超过预期的成本,一项制度变迁就会被创新。只有当这一条件得到满足时,我们才可望发现在一个社会内改变现有制度和产权结构的企图。”在探究与分析其他新区的管理模式中’我们也可以发现,大多新区的管理模式都具有一个循序渐进的变迁与改革过程,比如上海浦东新区“开发办模式——管委会模式 ̄?区委区政府模式(行政区模式)初期——区委区政府模式(行政区模式)成熟期”的变迁、天津滨海新区“领导小组与专职办公室模式——管委会模式——区委区政府模式(行政区模式)”的变迁等。在新区的不同发展阶段,根据不同的主要矛盾和解决这些主要矛盾所需要的管理权限、领导体制、法规制度等需求,针对当前模式的缺陷和弊端,把握契机,寻求更为合理高效的新的管理模式,不断促进管理模式的演进和创新,才能真正发挥管理模式对于新区发展的重要作用。

(二)新区管理模式制度变迁是各方力量博弈的结果

新制度经济学派认为:“制度变迁根源于人们对潜在利益的追求。”②而在制度变迁的一般理论中,“制度变迁的过程,是各个利益集团为实现自身利益最大化而进行谈判的过程”。因此可以说,制度变迁是各方博弈的结果。管理模式的制度变迁同样也是各方力量博弈的结果,这些力量可能包括新区管理机构及其内部各部门、市委市政府、行政区政府、平台公司、社会组织甚至个人。当内外部环境导致管理模式变迁的需求出现时,相关的方案将被提出,而对这些方案进行评估和选择时,各方力量之间的博弈将决定最终法案的选择。

(三)新区管理模式需要法律的保障

诺斯曾提道:“国家的政治权力或法律决定了社会产权的初始安排’同时产权又受到法律等政治权力的保护。”③法律为新区的开发和建设提供了基本依据和有力保障,也正是由于法律和政策赋予的权限,才使新区能够在规划与管理中进行创新和探索。没有法定的授权,法律地位不明确的管理主体,其管理职权及运行机制与其他部门之间必然存在摩擦。另外,在管理模式上也存在随意和简单人为变更的可能。政策研究室经济局局长李连仲认为:“一个开发区要有长远的总体规划,开发区的管理要纳入法制的轨道,不能因领导人的改变而改变。”?因此,新区的管理模式与职能权限要纳人法制的轨道。完善的法律法规可以使新区管理体制的运行高效有序,如由日本国会制定的《筑波研究学园城市建设法》,规定由中央政府直接管理筑波科学城的核心领域,立法层级高,明确管理机构的行政地位以及机构设置、运行机制等内容;相反,不完善的法律法规则使管理机构的管理能力受到限制,如《天津滨海新区条例》虽明确界定了新区管委会的职责,但是“滨海新区法律地位不明确,职能定位模糊,造成新区管委会行政权力作用的有限性”②。对于新区来说,需要通过科学立法,明确管理机构的行政主体地位、领导机制、决策机制、机构设置、职能权限,保证管理体制的科学、规范和稳定,减少职能行使和改革创新过程中的阻力。

(四)新区社会管理和公共服务的职能要大力提升

无论是何种管理模式,新区作为一个规划区域和行政区域,除了应具有规划建设和经济开发职能外,其社会管理和公共服务职能也同样重要。对于新区来说,发挥好社会管理和公共服务职能,有利于管理机构地位的独立性和完整性’能够更宏观地站在整个新区的立场,将经济管理、行政管理和社会管理相结合,促进管理模式的高效运转和新区的全面发展。因此,对于新区来说,应充分考虑整个新区的环境、经济、政治以及当地的卫生、医疗、教育等社会组织,寻求合理的方式,来提高社会管理和公共服务的水平和效率。“在公共服务的提供模式上,新区管委会则要厘定自身的基本职能,将公共服务的提供让渡给各类中介组织或经济实体,自身更多地履行规划和监督职责。”③要依法加强对社团、行业组织和社会中介组织等的规范管理,促进各类社会组织健康发展。加强行业协会建设,凡是行业组织通过自律能够解决的事项,行政机关不应干预,要实现从管理社会向处理公共关系的观念转变,调整政府与社会的权力边界。

三、结语

我国开发区已经走过30年的历程,各类新区也蓬勃发展,管理模式从无到有,为开发区和新区的发展提供了制度保障。但是,也应该看到,随着时代的变迁,开发区和新区遇到的体制机制回归等问题也制约了其竞争优势。在当前政策环境、经济环境和竞争环境都发生巨大变化的同时,如何从管理模式等方面进行思考和顶层设计,进而推进开发区和新区的进一步发展,具有重要的意义。

作者:马奔 卢慧梅 王昕程

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