论我国社会福利改革中的政府角色

摘要：我国提出构建和谐社会，是中国福利思想的一次历史性的科学总结。从西方国家的经验教训中我们可以知道，福利制度是把双刃剑，科学的福利模式有助于缩小贫富差距，促进社会公平，不合理的福利模式会对经济及社会产生消极影响，而福利模式的核心就是政府在其中的定位及作用机制。本文深入探讨了我国政府在福利制度改革中的定位和具体职责，分析了政府和市场应扮演的不同角色，同时对社会福利的多元化、社会化发展提出了对策建议。

关键词：社会福利 政府角色 社会福利社会化

提起社会福利(Social Welfare)，不同的学者和实际工作者会给出很多不同的定义和理解，我国学术界通常把社会福利归为社会保障的一个子系统，与社会保险、社会救济、优抚安置等并列为社会保障的一部分，也就是民政部门管辖的专为弱者提供的带有福利性质的社会服务与保障。其实这只是社会福利的狭义理解。而国际通行的对社会福利的认识则多从广义出发，指国家和社会为实现“社会福利状态”所做的各种制度安排。在我国一些书籍文件中也能找到类似解释，如我国权威的社会福利黄皮书中的定义：“社会福利是国家和社会为了增进与完善成员的社会生活而实施的一种社会制度，旨在通过提供资金和服务，保证社会成员一定的生活水平并尽可能提高他们的生活质量。”本文所指的就是后者。

福利制度是从西方国家起源和发展起来的，特别是二次世界大战后，西方一些资本主义国家政府为了缓和阶级矛盾、抚平战争创伤，普遍建立了“从摇篮到坟墓”的福利制度，建成了所谓的“福利国家”。这种福利制度对于维护社会稳定、促进经济发展、缩小贫富差距、实现充分就业起到了积极的作用。但日益庞杂的福利体系也使西方各国政府普遍感到负担沉重，其弊端也日益显现出来，引发了一系列问题，如失业危机、财政危机、老龄危机、社会危机、观念危机、制度危机和政治危机等。因此，20世纪70年代以来，西方发达国家开始了对福利制度的改革，将某些福利计划实行社会化，由原来的国家负责改为社会负责。

一、我国福利制度改革的重要意义

党的十六届四中全会提出建设社会主义和谐社会，这是中国福利思想的一次历史性的科学总结。和谐社会的内涵包括人与人之间的关系和谐、人与自然的关系和谐、人的内在精神的和谐、社会内部环境的和谐、国家外部环境的和谐等。其中，每个社会成员能够在满足基本生活要求的基础上，各尽所能、各得其所、和睦相处是最重要的标志。而福利制度正是这样一个以效率、公平、发展为核心议题，追求在经济发展、效率提升的基础上，又能维护社会公正和整体均衡的制度选择与安排。国际先进经验和中国改革实践都证明了：经济协调发展，社会政策与经济政策相互促进、良性互动，是中国社会全面进步与国富民安的最佳途径。因此我国社会福利制度的健全与完善对于建设和谐社会具有极其重要的战略意义。

和谐社会的提出，是与我国现阶段的社会现状密切相关的。当前我国经济体制改革取得了巨大成就，经济以每年超过8％的速度快速发展，但随着改革开放和市场体制建设进入攻坚阶段，各种社会矛盾也日益尖锐和复杂。特别是随着经济结构调整、产业结构升级和企业改制，不可避免地出现结构性失业和农业劳动力转移，居民收入分配格局发生了巨大变化，贫富差距不断拉大，已成为一个引起多方警惕的主要社会矛盾。一方面，不协调的社会现状需要社会福利来协调，经济转型需要新型的社会福利制度与之配套；另一方面，我国面临人口老龄化和农村人口转移问题，亿万国民对社会福利的需求又显著增加，需要通过社会福利的相关措施来缓解。我国福利制度改革面临巨大挑战。

从西方国家的经验教训中可以知道，福利制度是把双刃剑，科学的福利模式有助于缩小贫富差距，促进社会公平，是社会的“安全网”和“稳定器”，不合理的福利模式会对经济及社会产生消极影响。而福利模式的核心就是政府在其中的定位及作用机制，也就是政府在多大程度上介入社会福利及提供什么样的制度水平。从历史上看，各国政府在各自国家的社会福利方面都起着重要的作用，但由于各国的历史背景、发展水平、现实条件、价值取向的不同，它们的作用机制也不同，有的扮演次要角色，采取剩余型(补救型)福利模式，有的扮演主要角色，采取制度型(机制型)福利模式。有的提供较高的福利水平，采取普遍型(全民型)福利模式，有的只负责最困难人群，采取选择型(定向型)福利模式。正如著名经济学家斯蒂格利茨的《经济学》中所说：“政府怎样才能以更有效的方式实现自己的社会目标，政府必须在几种行动方案中作出选择。它可以直接做某些事，也可以为私人部门做某些事提供动力，还可以命令私人部门做某些事，或者采取包括这三种方式的某种混合方式。”因此研究政府在我国福利制度中的地位与角色成为研究福利模式的关键问题，而我国在这方面恰恰非常薄弱，尤其是经济转型与福利制度改革过程中，政府应扮演什么角色、起什么作用，一直以来都很模糊。

二、政府在我国福利制度改革中的职能定位

无论马克思主义经济理论还是凯恩斯主义都告诉我们，市场经济是竞争经济，能提高效率、创造财富，但无法消除贫困和维护社会公平。“市场失灵”的客观存在决定了政府必须通过福利体系对社会经济进行调节，以化解阶层分化带来的不断激化的社会矛盾。社会福利正是这样一种责无旁贷的、“制度化的政府责任”。因此福利制度必须由政府主导，发挥其强有力的管理职能和监督职能。但政府主导并不意味着事事都要由政府承办和投入。特别是我们这样一个人口众多的发展中国家，政府的财力相对有限，单靠政府难以应对巨大的社会福利需求。我国的国情决定了我们不可能走西方那种“从摇篮到坟墓”的福利道路，而必须坚持“有所为、有所不为”。

我国目前的社会福利体系，由于过于强调政府的责任，把过去分散在企业、单位的保障责任转向政府，已经出现了企业依赖政府、地方依赖中央的现象。这种政府包办的福利模式，往往会导致财政困难，效率低下，同时会助长国民惰性，削弱企业及国家的竞争力。西方福利国家出现的“福利陷阱”已经证明了这一点。

从社会福利的国际发展看，从“普遍性原则”向“选择性原则”过渡，从“国家包办”向多元化、市场化、民营化过渡已成为大势所趋。所谓多元化就是将某些原来由国家负担的社会福利改由家庭、社区、社会团体、慈善机关、工会、企业等分担；市场化、民营化就是将某些社会福利项目需要的资金由国家负担转变为私人负担；某些福利服务

由原国家提供转变为私人提供；有些盈利利服务机构和设施可以交给企业经营运作，在保证社会效益的同时兼顾企业经济效益。

在我国福利制度改革中政府作用应该也是多元化、多层次的。不同类别的物品政府的作用应该是不同的。公共经济学中有纯公共物品、准公共物品和私人物品之分。对于私人物品，可以由市场提供，依靠市场机制自动调节，在该领域就要避免政府过多的行政干预；而纯公共物品具有社会性、非竞争性、非排他性、免费性等特点，决定了它必须由政府提供，政府在该领域要承担起更多的工作；准公共物品介于二者之间，在强调政府发挥主导作用的同时可以引导企业积极参与。正如凯恩斯所说：“对政府来说重要的不是去做那些私人已经正在做的事情，把它做得更好一些或者更坏一些，而是去做那些根本没人做的事情。”

具体到福利体系的子系统，政府角色也应加以区别。例如在社会救助中，政府应承担主体责任，对老年人、残疾人、儿童等弱势群体提供救济，对在意外事故或自然灾害中生存面临困难的人提供物质援助，这是所有国家社会福利制度中不可或缺的部分。不管福利模式或政府角色如何转变，政府不会也不可能放弃这部分责任。而在社会保险中，政府应该逐渐放弃直接管理的责任，更多的担任政策的制订者和监督者，为诸如个人、企业、市场等社会力量的参与创造良好的政策环境。

就福利水平来讲，若政府提供的福利水平过高会造成财政困难，若福利不足又会削弱保障的功能，难以解决一些社会性问题。为了保证公平，政府应把需求的满足定位在平均水平，超出这一水平之上的特殊或过高的需求，政府不再直接承担所有的供款和管理等责任，而是作为引导者调动企业、个人、社会等多方面的力量提供保障。

三、政府在我国福利制度改革中的具体责任

公共管理学理论认为，政府的公共行政职能应该定位在掌舵而非划桨上面。随着国家行政体制改革的深化，政府将逐步退出经营性领域，把工作重心和财力放在社会公共需求上，这为社会福利事业发展提供了更好的支撑条件。转型后的政府在社会福利制度中主要承担制度设计、监管以及筹措财力、财政兜底等责任。

1、制度设计。我国社会福利制度还存在很多问题，主要表现在城乡有别的二元福利特征明显。社会福利局限于城市居民，将广大农民排除在外，这在当前农民收入增长缓慢，农村尚有七亿多农业劳动者的情况下，会影响广大农民的生产积极性，也会使社会福利追求社会平等和公平的目标发生扭曲，人为加重中国二元经济的分化程度。我国传统的福利制度不仅是为城镇人口设计的，而且与单位福利密不可分，很长一段时间，单位福利概念都高于社会福利，“单位”福利差别之大可以用“天壤之别”来形容。这也造成公共福利事业极不发达，同时加重了企业负担。我国福利制度中种种不合理的缺陷需要政府加快福利制度改革的步伐，从长远着眼，根据我国国情统一规划，科学设计。从制度设计层面上，促进和保证社会福利事业的持续发展。

2、法规建设和监管。有了良好的制度设计，还应以立法的形式确定下来。我国也应该像西方国家一样，努力将社会福利制度的运行建立在比较完善的立法基础上，使社会福利制度的运行有法可依，有章可循。从目前情况来看，我国有关社会福利的基本立法还很不完善，缺乏系统性，有些法规还未能及时建立；社会福利体制运行主要借助行政手段，如颁发通知、规定等来进行管理。可见，政府在加快社会福利法制建设，完善福利制度的法律法规方面还有很多工作要做。

3、筹措财力，发挥托底作用。国家发展的目标是不断提高和改善社会成员的生活质量，增进社会福利就是主要途径之一。政府对社会福利承担着不可推卸的责任，它是福利资金的主要提供者之一。我们经济的快速增长与国家财政实力的快速增强已使我们具备了一定的物质基础，可以支撑起一个水平不是很高的社会福利体系。但是我国人口众多，经济转型造成的结构性失业，农村劳动力过剩，加上老龄化的提早到来形成了巨大的福利需求。因此，政府对福利事业的投入应当随着经济发展和国家财力增长而不断增长。即便这样，仅靠政府资金供给也难以应对所有的问题，还应千方百计的动员社会资金，采取多种措施扩大福利资金的来源，同时鼓励单位和个人进行自我保障。政府资金在福利制度中的作用，主要是托底，以少量的资金发挥乘数效应和带动效应。

总体上讲，我国福利制度改革中政府的主要任务不是逐步退位．而是使其定位和责任更加明确，做到有进有退，应弱化政府全权管理和直接供款等责任，强化制度设计、引导和监管等方面的责任。只有政府职能科学定位，才能理顺各种关系，充分调动各种资源，兼顾各方利益，促进社会福利事业健康发展，真正成为社会的“稳定器”和“安全网”。

四、社会福利社会办

值得一提的是，对于政府在福利制度中的定位与角色，我国近年来提出社会福利社会化的改革趋势，由此解决政府责任过于集中，财政负担过重的问题。

社会福利社会化是指从原来政府包办一切社会福利转为只承担部分职能，提倡和鼓励社会办福利。其内容包括服务对象的社会化，资金来源的社会化，管理的社会化，服务设施的社会化，服务队伍的社会化。它表明政府在社会福利制度中职能和角色的转变。

社会福利社会办中的“社会”，显得有些空泛，似乎没有明确究竟哪些力量可以担此重任。其实从实践来看，它主要指的政府以外的企事业单位、社团、社区等一些具体的社会组织。这里着重强调的是非政府组织和群众性社会服务团体等一些非营利性组织在其中的作用。非营利性组织在公共经济学上被称为继政府、企业(营利组织)之后的“第三部门”，它是弥补“市场失灵”和“政府失灵”的一种有效的组织创新。

社会福利社会办的关键就是非营利组织的发展和壮大。因为如果非营利组织发育不健全，不能很好地承担社会福利服务提供者的责任，那么离开政府投入社会怀抱的社会福利将失去支撑，处于濒临死亡的境地。目前我国很多非营利组织发展还很不充分，多数仍隶属于政府，要独立发挥作用，真正成为社会福利领域的主力军，还有很长一段路要走。加快第三部门的发展是推进社会福利社会化过程中一个迫切的任务。政府必须首先采取积极有效的措施，为我国“第三部门”的发展创造良好的社会环境，鼓励第三部门加快发展。如扶持民办福利事业，对民办福利设施给予政策优惠和适当的财政投入；鼓励社会公益事业组织的建设与发展，使之成为主要的、社会化的福利实施机构；推进社区服务，通过社区服务中心提供各种免费或低费服务等。

综上所述，社会福利社会办的含义就是在政府发挥主导功能，承担主体责任的同时，将某些营利性的、能够按市场规律运作的服务交给企业办，在社会福利管理中引入市场经营原则和相应的利润导向、价格调节、成本控制等观念，实行市场化的运作，提高社会福利的供给效率；将另一些非营利性的服务更多地交给第三部门去办。要调动企业、非营利组织、社区、家庭等各方面的积极性，充分调动各种资源，形成政府、企业、个人、第三部门共同分担的机制。这是社会福利社会化和政府角色转变的关键所在。

总之，我国福利制度改革中政府角色需要重新定位，明确职能，分清责任。这里只作一个初步的讨论，还有待于实践的进一步探索和学者们的进一步研究。

本文作者：

孙 昀　中央财经大学博士研究生

贾连峰　中央财经大学博士研究生

更正：本刊2006年第5期(总第65期)刊登的《五大着力点浅议和谐的中国经济体构建》一文第一作者为马先标，特此更正。